5 DIREITOS POLÍTICOS NAS CONSTITUIÇÕES
José Luiz Quadros de Magalhães
A Constituição brasileira trata dos direitos políticos no Capítulo IV do Título II, referente aos Direitos e Garantias Fundamentais.
O art. 14 determina que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, e ainda através do plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Daí podemos destacar os direitos que realizam a soberania popular, que são:
a) direito de votar e ser votado;
b) plebiscito;
c) referendo;
d) iniciativa popular.
Estes são os direitos políticos no Estado; entretanto é necessário, antes do estudo destes direitos específicos no Direito Constitucional positivo, fazermos breve referência à origem e ao conceito de soberania, uma vez que é à realização da soberania popular que visam os direitos políticos.
5.1 SOBERANIA
a) Origem – O conceito de soberania teve origem na França, onde se afirmava que o caráter distintivo do Estado é ser soberano. EsSe conceito foi-se formando a partir da luta travada pelos reis franceses contra os barões feudais, para impor a sua autoridade, o que poderíamos chamar de soberania interna, como também para se emanciparem da tutela do Santo Império Romano I e do Papado depois,46 o que poderíamos chamar de soberania externa.
Essa procura pela soberania se deveu ao fato de que os primeiros reis da França não eram nem militarmente os mais fortes, como também, conseqüentemente, não eram os mais acatados. Não existia, na Idade Média, aquela idéia de Estado, de nação e de pátria presente entre os gregos e romanos, desaparecendo com as invasões bárbaras. Aos poucos os barões, soberanos em seus feudos, perderam essa condição para o rei; logo depois os reis, que só devem obediência a Deus, subtraem de um só golpe a autoridade dos papas e a intervenção do povo, tornando o poder real absoluto.47
Posteriormente encontraremos as doutrinas democráticas que atribuem ao povo ou à nação o poder político. Esse pensamento, entretanto, não é unânime. Thomas Hobbes, filósofo inglês (1588-1679), assim aborda a questão:
“A idéia, parte da antiga convicção de que o homem, em épocas primitivas, viveu fora da sociedade, em estado de natureza. Sendo todos os homens iguais e essencialmente egoístas, tendo todos os mesmos Direitos Naturais e não existindo nenhuma autoridade ou lei, o estado de natureza foi uma época de anarquia e violência, em que o indivíduo levava uma vida solitária, sórdida e brutal, pois nenhum era tão forte que não temesse os outros, nem tão fraco que não fosse perigoso aos demais. Para pôr termo a esse período de violenta anarquia, os homens criaram, por um contrato, a sociedade política e cederam seus direitos naturais a um poder comum, a que se submeteram por medo e que disciplina uns atos em benefício de todos. Assim, a soberania que residia primitivamente em todos os homens, passa a ser propriedade da autoridade criada pelo contrato político”48 ...
Nas palavras de Hobbes:
“Dizem que o Estado foi instituído quando uma multidão de homens concordam e pactuam, cada um com cada um dos outros, que a qualquer homem ou assembléia de homens a quem seja atribuído pela maioria o direito de representar a pessoa de todos eles (ou seja, de ser seu representante), todos sem exceção, tanto os que votaram a favor dele como os que votaram contra ele, deverão autorizar todos os atos e decisões desse homem ou assembléia de homens, tal como se fossem seus próprios atos e decisões, a fim de viverem em paz uns com os outros e serem protegidos dos restantes dos homens”.49
Hobbes negava aos homens o direito de resistência à tirania do soberano: “Se aquele que tentar depor seu soberano for morto, ou por ele castigado devido a essa tentativa, será o autor de seu próprio castigo dado que por instituição é autor de tudo quanto seu soberano fizer.”50
Locke refuta indiretamente as idéias de Hobbes. Há nelas a concepção de um “estado de natureza, mas, ao contrário de Hobbes, vê nessa época primitiva ordem e razão. Para Locke, os homens são iguais e possuem os mesmos direitos naturais à vida, à liberdade e à propriedade.”51
Rousseau admite mais claramente que Hobbes e Locke o estado de natureza, época primitiva na qual o homem vive feliz e livre fora da sociedade. Essa época termina devido ao progresso da civilização e à propriedade privada. Rousseau afirma:
“O primeiro que, cercando um terreno, se lembrou de dizer isto me pertence, e encontrou criaturas suficientemente simples para acreditar, foi o verdadeiro fundador da sociedade civil. Quantos crimes, guerras, assassinatos, quantas misérias e horrores teria poupado ao gênero humano aquele que desarraizando as estacas ou atulhando o fosso, tivesse gritado aos seus semelhantes: guardai-vos de escutar este impostor! Estais perdidos se vos esqueceis de que os frutos a todos pertencem e de que a terra não é de ninguém.”52
Rousseau afirma que a vontade geral é a manifestação da soberania. Ele preconiza a criação de pequenos Estados e a democracia direta!
“Os eleitos pelo povo para governar não são seus representantes, mas apenas comissários para executar a vontade geral; as leis só serão obrigatórias depois de aprovadas pelo povo, e por isso a população do Estado deve ser pequena, para poder reunir-se freqüentemente.”53
b) Conceito – Quando falamos em soberania, destacamos suas duas características principais: a soberania interna e a soberania externa. A soberania interna é sinônimo de poder supremo. Significa que dentro das fronteiras do Estado, não existe nenhum poder paralelo ou acima daquele poder do Estado A soberania externa significa independência. O Estado soberano, nas suas relações com outros Estados, não tem nenhum vínculo de submissão, não admitindo nenhum tipo de intromissão nos seus assuntos internos ou internacionais: “A quase unanimidade dos tratadistas reconhece que se a soberania é um poder supremo, é a maior força, não querendo dizer que seja um poder arbitrário, uma força brutal, que não reconhece limites”54 como se pensava no passado.
É importante ressaltar que a soberania não é um poder do Estado, mas sim uma qualidade desse poder, que poderá ou não ser soberano. Em termos práticos, temos exemplos de países que perderam a sua soberania interna, como o México, a partir do momento em que o poder do Estado perdeu a sua característica de supremacia. A guerrilha zapatista mexicana, controlando parte do território, significa um poder paralelo que desafia o poder do Estado e não permite mais que este exerça sua supremacia em todo o território nacional. Com relação à soberania externa, podemos encontrar, também na América Latina, um outro exemplo: Porto Rico. Inicialmente colônia espanhola, passa a ser colônia norte-americana quando da guerra em 1888 dos Estados Unidos contra os espanhóis. A administração colonial norte-americana impôs o idioma inglês e transformou Porto Rico em base militar. Em 1917, os porto-riquenhos passaram a ser cidadãos norte-americanos sem participação no governo da Ilha. Em 1947, após fortes pressões internas, os Estados Unidos permitiram que os porto-riquenhos elegessem seu próprio governador, transformando Porto Rico em um “Estado Livre Associado”, situação que permanece até hoje:
“Esse Estado de comunidade livre commomwealth, que ainda hoje continua em vigor, coloca nas mãos de Washington os assuntos financeiros e as relações exteriores, enquanto mantém cidadania e moeda comuns, bem como livre acesso aos EUA para os porto-riquenhos, e vice-versa. Com a instituição da commomwealth, as Nações Unidas dispensaram os EUA da obrigação de prestar esclarecimentos sobre a situação de Porto Rico perante sua Comissão de Descolonização, endossando assim tacitamente o acordo com o fim do domínio colonial. Contudo, em setembro de 1978, a Comissão de Descolonização abandonou essa posição e, em dezembro do mesmo ano, uma resolução da Assembléia Geral das Nações Unidas definiu Porto Rico como colônia e exigiu o direito de determinação para o povo da ilha.”55
Temos aí um exemplo atual de um Estado que perdeu sua soberania externa.
Reafirmando o que anteriormente foi dito, é a soberania uma qualidade do Estado, idéia que já pode ser encontrada em vários autores. O Prof. José Alfredo de Oliveira Baracho, quando analisa o pensamento de Carré de Malberg, considera a soberania como a qualidade suprema do poder dos Estados soberanos. O poder do domínio estatal, por ser de natureza jurídica, é um poder submetido ao direito. Essa conclusão leva ao entendimento de que a soberania, como qualidade do poder estatal, está, como esse poder, submetida ao direito e tem uma natureza jurídica.56
5.2 O DIREITO DE VOTAR E DE SER VOTADO
Uma vez estudados a origem e o conceito da soberania popular, passaremos aos meios pelos quais o povo exerce esse poder soberano através do Estado, que deve refletir, sempre, a vontade do povo, que é o seu titular.
A Constituição brasileira proclama o sufrágio universal e o voto direto e secreto com igual valor para todos.
José Cretella Júnior escreve que o direito de sufrágio é uma das espécies dos direitos políticos, significando o direito de escolher representantes por meio do voto:
“Sufrágio 'é a manifestação da vontade do povo, para a escolha de dirigentes, mediante voto', sendo direto quando os votantes escolhem os nomes de seus candidatos, ocorrendo em um só grau, e indireto quando se processa em dois graus: ‘o primeiro, pelo qual os eleitores escolhem os colégios; o segundo, em que os colégios, que representam a vontade popular, escolhem a pessoa ou as pessoas, para determinados cargos’.”57
Consagra a nossa Constituição, além do sufrágio direto, também o sufrágio universal. Esse é o sistema no qual o eleito não é submetido a nenhum tipo de restrição, em razão da fortuna, de educação, da instrução, da classe social, dos títulos de qualquer natureza. O voto é secreto, só tendo conhecimento da declaração da vontade de um eleitor determinado aquele mesmo eleitor.
Determina ainda a Constituição de 1988 a igualdade dos votos, ou o sufrágio igual, significando que
“todos os homens têm o mesmo valor no processo eleitoral de votar. Cada cidadão tem o mesmo peso político, nenhum dispõe de mais votos do que o outro. [...] A antítese do sufrágio igual é o sufrágio desigual, conferindo-se a todos a universalização do sufrágio, mas admitindo-se a superioridade de determinados votantes, pessoas qualificadas a quem se confere maior número de votos. [...] O voto igual é único e reflete o princípio democrático, porém o voto reforçado espelha princípios elitistas, oligárquicos e aristocráticos, de prevalência de classes e grupos sociais.58
O voto, de acordo com o art. 14, § 1º, I, é obrigatório para maiores de 18 anos; e é facultativo para os analfabetos, os maiores de 70 anos e os maiores de 16 e menores de 18 anos.
Para o exercício do direito de ser votado, exige a Constituição a nacionalidade brasileira; o pleno exercício dos direitos políticos; o alistamento eleitoral; o domicílio eleitoral na circunscrição; a filiação partidária e a idade mínima de 35 anos para o cargo de presidente, vice-presidente e senador; 30 anos para governador e vice-governador; 21 anos para deputado federal, estadual ou distrital, prefeito, vice-prefeito e juiz de paz; e 18 anos para vereador.
Proíbe a Constituição o exercício do direito de ser votado para os inalistáveis (os estrangeiros e os conscritos durante o período militar obrigatório); os analfabetos; os Chefes dos Poderes Executivos da União, do Estado e do Município para o mesmo cargo, no período subseqüente; do cônjuge e dos parentes consangüíneos ou afins, até segundo grau, ou por adoção, dos Chefes dos Executivos da União, dos Estados, dos Territórios e dos Municípios; e, finalmente, proíbe a eleição dos chefes dos Executivos dos entes federados, se estes não renunciarem aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
O direito de votar e ser votado está assegurado na Constituição da Itália nos arts. 48 e 49, e, assim como no Brasil, o voto é direto, livre, igual e secreto:
“Art. 48. São eleitores todos os cidadãos, homens e mulheres, que atingiram a maioridade.
O voto é pessoal e igual, livre e secreto. O seu exercício é dever cívico.
O direito de voto não pode ser limitado, exceto por incapacidade civil ou por efeito de sentença penal irrevogável ou nos casos de indignidade moral, indicados pela lei.
Art. 49. Todos os cidadãos têm direito de associar-se livremente a partidos para concorrerem com método democrático, na determinação da política nacional.
..........................................................................................................................
Art. 51. Todos os cidadãos de ambos os sexos podem ter acesso aos órgãos públicos e aos cargos eletivos em condição de igualdade, segundo os requisitos exigidos por lei.
A lei pode, para a admissão nos órgãos públicos e nos cargos eletivos, equiparar aos cidadãos os italianos não pertencentes a República.
Quem é chamado a exercer funções públicas eletivas tem direito de dispor do tempo necessário para o cumprimento das mesmas e de conservar seu posto de trabalho.”
Como observa Dionísio Petrilla, “o principal direito político do cidadão italiano é, como em todo Estado livre moderno, o eleitorado ativo e passivo.”59
A Constituição da Espanha se refere ao direito de votar e ser votado no art. 23, completado pelo art. 13, item 2, e art. 6º.
“Art. 23 ..................................................................................................
1 . Os cidadãos têm o direito de participar nos assuntos públicos, diretamente ou por meios de representantes livremente eleitos em eleições periódicas por sufrágio universal.
Art. 13 ....................................................................................................
...............................................................................................................................
2 . Somente os espanhóis serão titulares dos direitos reconhecidos no art. 23, salvo o que, atendendo a critérios de reciprocidade, possa estabelecer-se por tratado ou por lei quanto ao direito de sufrágio ativo nas eleições municipais.
.................................................................................................................
“Art. 6º. Os Partidos Políticos exprimem o pluralismo, concorrem para a formação e a manifestação da vontade popular e constituem instrumento fundamental de participação política. A sua criação e o exercício da sua atividade são livres no respeito da Constituição e da Lei. A sua estrutura e o seu funcionamento serão democráticos.”
O art. 23 da Constituição espanhola, nas palavras de Jorge Esteban e Luiz Lopez Guerra,
“concebe a participação nos assuntos públicos como um verdadeiro direito fundamental dos cidadãos que, portanto, foi fortalecido pelas garantias gerais que especifica o art. 53. Pretendeu-se apresentar desta forma, o direito de participação nos assuntos públicos como uma das necessidades humanas fundamentais dirigidas à realização do homem como ser social.”60
Em segundo lugar, o mesmo art. 23 reconhece, de modo expresso, duas formas de participação, ou seja, a direta e a representativa. Assim “se situa neste sentido dentro da orientação moderna que combina ambas as formas de participação com o objetivo de as fazer mais efetiva e real a democracia, e que se denomina como democracia semidireta”.61
A Constituição de Portugal refere-se ao direito de votar no art. 116, item 1, que determina:
“Art. 116.................................................................................................
(Princípios gerais de direito eleitoral)
1 – O sufrágio direto, secreto e periódico constitui a regra geral de designação dos titulares dos órgãos eletivos da soberania, das regiões autônomas e do poder local.”
O art. 112 do texto português refere-se de forma genérica à participação política dos cidadãos, quando dispõe que “a participação direta e ativa dos cidadãos na vida política constitui condição e instrumento fundamental de consolidação do sistema democrático.”
Determina ainda, no art. 25, as condições para o exercício do direito de ser votado e estabelece que são elegíveis para o cargo de Presidente da República os cidadãos portugueses de origem, eleitores maiores de 35 anos.
As condições de elegibilidade para a Assembléia da República estão estabelecidas no art. 153, que determina: “São elegíveis os cidadãos portugueses eleitores, salvo as restrições que a lei eleitoral estabelece por virtude de incompatibilidade locais ou de exercício de certos cargos.” Interessante o teor do art. 154, que permite que sejam apresentados candidaturas pelos partidos, em coligação e isoladamente, e que cidadãos não inscritos nos partidos venham a integrar a lista.
Como exemplo de Constituição socialista, a Constituição de Cuba refere-se ao direito de votar e ser votado nos arts. 134, 135, 136 e 137:
“Art. 134. Em toda eleição e nos referendos o voto é livre, igual e secreto. Cada eleitor tem direito a um só voto.
Art. 135. Têm direito a voto todos os cubanos, homens e mulheres, maiores de dezesseis anos, exceto:
a) os mentalmente incapazes, com prévia declaração judicial de sua incapacidade,
b) os inabilitados judicialmente por motivos de delitos.
Art. 136. Têm direito de ser eleitos os cidadãos cubanos, homens e mulheres que se encontrem em pleno gozo de seus direitos políticos.
Se a eleição para deputados à Assembléia Nacional do Poder Popular, devem, além disto, ser maiores de dezoito anos.
Art. 137. Os membros das Forças Armadas Revolucionárias e demais instituições armadas têm direito a eleger e serem eleitos, do mesmo modo que os demais cidadãos.”
Sobre o sistema cubano, escreve Osny Duarte Pereira:
“A eleição dos delegados é pelo sistema majoritário, para assegurar um maior conhecimento e relação entre delegado e seu eleitores. Em cada circunscrição são admitidos de dois a oito candidatos. Cada eleitor tem direito de propor candidatos. Não é permitida a apresentação de candidatos por partido ou qualquer organização coletiva (clubes, associações, sindicatos, etc.) esses delegados eleitos de dois anos e meio em dois anos e meio, em data fixada pelo Conselho de Estado, comporão a Assembléia Municipal do Poder Popular. Essa Assembléia elege o Comitê Executivo, órgão que administrará o município e executará as leis, inclusive as da Assembléia Municipal. [...] Escolhido o Comitê Executivo Municipal, a Assembléia passa a eleger os delegados à Assembléia Provincial. Proposta a lista, neste caso pelos próprios delegados, passa-se a uma fase de discussão sobre os nomes. Feito isto, procede-se à votação pelo voto secreto e os delegados que obtiverem a maioria absoluta irão integrar a Assembléia Provincial que administrará as Províncias e as Empresas que lhes são subordinadas. [...] A Assembléia Nacional do Poder Popular (terceiro escalão) é o órgão supremo do Poder do Estado, sendo eleita por um período de cinco anos. [...] Os eleitores são delegados municipais.”62
A Comissão de Candidatura é encarregada da escolha dos nomes dos candidatos para a Assembléia Nacional. Essa comissão é constituída por representantes de organizações de massa e presidida pelo representante do Partido Comunista. Existem também Comissões de Candidaturas, sempre presididas pelo representante do Partido Comunista, para a eleição de Comitês Executivos Municipais e Provinciais.
Podemos notar que após o voto direto para o Delegado Municipal desencadeia-se uma rede das eleições indiretas: no nível superior, a Assembléia Nacional do Poder Popular elege um Conselho de Estado, que é composto por parte de seus membros; este Conselho de Estado elege o Presidente e os Vice-Presidentes. O Presidente é também o Chefe de Governo e do Conselho de Ministros, que presta conta de suas atividades à Assembléia Nacional do Poder Popular:
“Vê-se, assim, que Cuba é uma república parlamentarista unitária em que o partido comunista preside as comissões de candidaturas, porém os candidatos que apresenta, juntamente com os propostos pelas organizações da massa (art. 7º da Constituição) devem ser aprovados pelas respectivas assembléias em votação secreta.”63
Observe-se ainda o interessante art. 112 da Constituição cubana, que prevê a revogabilidade dos mandatos dos delegados Municipais pelos seus eleitores, a qualquer momento.
5.3 REFERENDO
Conforme Pinto Ferreira, o referendo é um “mecanismo de defesa, mediante o qual o povo ou o eleitorado pode aprovar ou vetar, enfim, contrapondo-se a uma medida determinada pelos seus representantes.”64
O autor classifica o referendo como:
a) referendo constitucional (aprovação de uma Constituição ou emenda ou revisão à Constituição);
b) referendo legislativo (aprovação de leis ordinárias);
c) referendo compulsório (se aplica compulsoriamente à ratificação de novas Constituições e emendas constitucionais);
d) referendo facultativo (empregado a critério da legislação em matérias controvertidas).65
Diferencia Pinto Ferreira o referendo e o plebiscito, afirmando ser o primeiro “processo de submissão ao eleitorado de uma medida legislativa”, enquanto o segundo significa a aprovação ou a desaprovação de ato do Executivo pelo povo”.66
Segundo José Cretella Júnior,
“o referendum é medida a posteriori, sendo o instituto de direito constitucional, de direito interno, pelo qual as coletividades se pronunciam sobre decisão legislativa, desde que o pronunciamento reúna determinado número de assinaturas, fixado em lei. Desse modo associa-se o povo ao processo legislativo, complementando a tarefa do legislador.”67
O que diferencia o referendo do plebiscito é a maior complexidade do primeiro, quando é colocado à apreciação popular o texto de uma lei, ou Constituição, enquanto no plebiscito temos uma questão polêmica de interesse nacional, quando a complexidade da questão submetida à apreciação popular é menor (por exemplo, sim ou não ao parlamentarismo, ou a escolha entre presidencialismo e parlamentarismo).
Acrescente-se ainda que no plebiscito a consulta popular se realiza antes da elaboração da norma, ao passo que o referendo tem caráter ratificador de uma Lei ou Constituição já elaborada.
A Constituição brasileira prevê o referendo no art. 14, inciso II, como meio de exercício da soberania popular com a participação direta do povo nas decisões soberanas do Estado.
Dionísio Petriella, em trabalho sobre a Constituição da República Italiana de 1947, ressalta que este texto adotou
“algumas instituições da democracia direta, como a iniciativa na formação das leis estendida ao povo e às regiões e ao Conselho Nacional da Economia e do Trabalho (arts. 71, 121 e 99); o referendo abrogativo de leis por parte do povo (art. 75), o confirmativo para as leis constitucionais (art. 138). Enfim, se deu larga intervenção na vida parlamentar aos partidos políticos (arts. 49, 72, 82).
O art. 75 dessa Constituição assim dispõe:
“É convocado referendum popular para deliberar a ab-rogação, total ou parcial, de uma lei ou de um ato que tenha valor de lei, quando o solicitarem quinhentos mil eleitores ou cinco Conselhos Regionais.
Não é admitido o referendum para as leis tributárias e de balanço, de anistia e de indulto, de autorização para ratificar tratados internacionais.
Têm direito de participar do referendum todos os cidadãos chamados a eleger a Câmara dos Deputados.
A proposta submetida a referendum será aprovada se participar da votação a maioria dos que têm direito, e se for atingida a maioria dos votos validamente expressos.
A lei determina as modalidade de atuação do referendum.”
O art. 138 prevê o referendo confirmativo das leis constitucionais:
“As leis de revisão da Constituição e as outras leis constitucionais são adotadas por parte de cada câmara, mediante duas deliberações sucessivas com um intervalo não inferior a três meses, e são aprovadas, à maioria absoluta dos membros de cada Câmara, na segunda votação.
Estas mesmas leis serão submetidas a referendum popular quando, no prazo de três meses a partir de sua publicação, o solicitar um quinto dos membros de uma Câmara ou quinhentos mil eleitores ou cinco Conselhos Regionais. A lei submetida a referendum não é promulgada senão depois de aprovada pela maioria dos votos válidos.
Não se procede a referendum, se a lei for aprovada na segunda votação por cada uma das Câmaras, à maioria dos dois terços dos seus integrantes.”
Os arts. 167 e 168 da Constituição da Espanha prevêem o que se convencionou chamar de referendo constituinte68 ou constitucional, já visto na Constituição da Itália, com a seguinte redação:
“Art. 165.................................................................................................
1 . Os projetos de Reforma Constitucional deverão ser aprovados por maioria de três quintos em cada uma das câmaras. Se não se verificar acordo entre ambas as Câmaras, procurar-se-á abatê-la através da criação de uma comissão de composição paritária de deputados e senadores a qual submeterá um texto à votação do Congresso e do Senado.
2 . Se não for conseguida a aprovação segundo o processo previsto no número anterior e se o texto tiver obtido o voto favorável da maioria absoluta do Senado, o Congresso, por maioria de dois terços, poderá aprovar a Reforma Constitucional.
3 . Aprovada a reforma pelas Cortes gerais, será submetida a referendo para ratificação, quando assim o solicitar, nos quinze dias seguintes à sua aprovação, uma décima parte dos membros de qualquer das Câmaras.
................................................................................................................
Art. 168 ..................................................................................................
1 . Quando for proposta revisão total da Constituição ou uma revisão parcial que afete o título preliminar, a Seção I no Capítulo II do Título I ou o Título II, proceder-se-á à aprovação do princípio de revisão por maioria de dois terços de cada Câmara e à dissolução das Cortes.
................................................................................................................
4 . As Cortes que vierem a ser eleitas deverão ratificar a decisão e proceder ao estudo do novo texto constitucional, que deverá ser aprovado por maioria de dois terços de ambas as Câmaras.
5 . Aprovada a reforma pelas Cortes Gerais, será submetida a referendo para ratificação.”
Há ainda no texto espanhol o referendo de alcance apenas regional (art. 151, itens 1 e 2, §§ 3º e 5º e art. 152, item 2).
O art. 151 prevê o referendo nos §§ 3º e 5º, item 2, quando dispõe sobre a necessidade de ratificação do texto do Estatuto das “comunidades autônomas” pelo corpo eleitoral das províncias compreendidas no âmbito territorial do projeto estatuto, aprovado pela maioria dos votos válidos; o item 1, quando se refere à aprovação por meio de referendo dos eleitores das províncias que compõem a região que se quer fazer autônoma, trata tecnicamente do plebiscito.
O art. 152 refere-se, ainda, à necessidade de ratificação por referendo popular das modificações dos estatutos das “comunidades autônomas” espanholas.
Finalmente, o art. 92 se refere ao que Jorge Esteban e Luis Lopes Guerra chamam de referendo consultivo sobre decisões políticas de especial importância, e que se trata de plebiscito, conforme foi este conceituado, e será, portanto, visto no tópico seguinte.
A Constituição de Portugal, embora se refira expressamente nos arts. 118 a 170 a referendo popular, caracteriza o que denominamos de plebiscito; entretanto, como o plebiscito foi colocado na Constituição portuguesa (com nome de referendo), supre a ausência do referendo, entendido este como ratificação de textos de leis ordinárias e constitucionais.
Finalmente, na Constituição de Cuba encontramos o referendo no art. 134 como direito político, sem especificar como será exercido e como ele é entendido.
5.4 PLEBISCITO
José Cretella Júnior afirma:
“Em nossos dias, plebiscito é a consulta ao povo para que este, mediante pronunciamento, manifeste livremente sua opinião sobre assunto de interesse relevante. [...] Se o assunto é de interesse local, a população da região, ou da cidade, não o povo, em geral, é consultada. ”69
Pinto Ferreira assevera que “geralmente costuma distinguir-se na atualidade entre plebiscito e referendo ou referendum. O plebiscito significa a aprovação ou desaprovação de um ato do Executivo pelo povo. O referendo é o processo de submissão ao eleitorado de uma medida legislativa”.70
Podemos acrescentar ainda que o plebiscito na nossa Constituição deve ser entendido como forma de manifestação preliminar sobre questões relevantes, como a escolha entre monarquia e república, e parlamentarismo e presidencialismo, conforme consta no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A modificação do texto constitucional brasileiro e as normas relativas à nova forma e sistema de governo dependem da aprovação popular anterior.
Prevê também a Constituição brasileira, além do art. 14, inciso I, que estabelece referendo como forma de exercício da soberania popular, o plebiscito de aprovação da população interessada para a fusão, subdivisão ou desmembramento de Estado, e ainda para a criação, incorporação, fusão e desmembramentos de municípios (art. 18, §§ 3º e 4º).
Os textos constitucionais da Itália, da Espanha e de Portugal não se referem expressamente a plebiscito, mas unicamente a referendo popular; entretanto, encontra-se este como “referendo consultivo” na Constituição dos dois últimos países.
A Constituição da Espanha refere-se ao referendo consultivo, que na verdade é o que nós conceituamos como plebiscito, no art. 92:
“1 – As decisões políticas de especial importância poderão ser submetidas a referendo consultivo de todos os cidadãos.
2 – O referendo será convocado pelo rei, sob proposta do Presidente do Governo, previamente autorizado pelo Congresso dos Deputados.
3 – Uma lei orgânica regulará as condições e o processo das diferentes modalidades de referendo, previstas nesta Constituição.”
A iniciativa do referendo parece corresponder ao “Presidente do Governo”, que é quem decidirá sobre a conveniência de sua utilização. O papel do Congresso dos Deputados – como se vê excluiu-se o Senado – consiste em permitir ou não a consulta popular segundo a proposta formulada pelo presidente do governo. De acordo com a lei orgânica sobre a regulamentação das distintas modalidades do referendo de 18 de janeiro de 1980, tal autorização requer a maioria absoluta do Congresso dos Deputados (art. 6º). Finalmente, o Rei se limitará obrigatoriamente a convocar o referendo sempre que o Congresso o tenha aprovado.”71
A Constituição de Portugal também utiliza a palavra “referendo” para designar o que nós chamamos de “plebiscito”. O art. 118 refere-se ao “referendo” e determina que os cidadãos eleitores recenseados no território nacional podem ser chamados a pronunciar-se diretamente sobre questões de relevante interesse nacional e que devam ser decididas pela Assembléia da República ou pelo Governo, através da apuração de convenção internacional ou de ato do legislativo. O “referendo” será realizado por decisão do Presidente da República mediante proposta da Assembléia da República ou pelo governo, nos casos e nos termos previstos na Constituição e na Lei.
O mesmo art. 118, no item 3, exclui do âmbito do “referendo” as alterações à Constituição, as matérias previstas no art. 164 (competência política e legislativa da Assembléia da República), as questões e os atos do conteúdo orçamental, tributário e financeiro. O “referendo” (plebiscito) deverá recair sobre apenas uma matéria, devendo as questões serem formuladas em termos de sim ou não, com objetividade, clareza e precisão.
Nos termos do item 15 do art. 118 da Constituição de Portugal, não ocorrerá o “referendo” entre a data da convocação e da realização de eleições gerais para órgãos de soberania, de governo próprio das regiões autônomas e do poder local, bem como de deputados ao Parlamento Europeu.
Será exercida pelo Presidente da República de Portugal a fiscalização preventiva obrigatória da constitucionalidade e legalidade das propostas de referendo que lhe tenham sido remetidas pela Assembléia da República ou pelo governo. Essas propostas, se recusadas pelo Presidente da República ou receberem resposta negativa do eleitorado, não podem ser renovadas da mesma sessão legislativa, salvo se houver nova eleição da Assembléia da República.
Como foi visto no estudo do referendo, a Constituição de Cuba prevê o referendo sem entrar em detalhes sobre a sua forma, mas não faz referência à realização de plebiscito.
Ainda com relação ao plebiscito é bom lembrar as palavras de Pinto Ferreira, que alerta para o seu uso para legitimar regimes autoritários:
“Como exemplo de incitação do autoritarismo citam-se os plebiscitos da era napoleônica, que foram realizadas por três vezes: em 1800, buscando apoio público para a ratificação de uma nova Constituição; em 1802, a fim de conferir a Napoleão o título de Cônsul Vitalício; em 1804 para efeito de confirmar Napoleão no título de Imperador dos franceses. São de mencionar-se os plebiscitos de Hitler, no início do seu governo, que lhe eram favoráveis, aniquilando a democracia e endeusando o nazismo”.72
Bernard Chantebout refere-se à República plebiscitária francesa de 1962 a 1969, período marcado desde seu início até o seu fim por dois referendos e, no meio desse período, por uma eleição presidencial em dezembro de 1965. Esse período é marcado por uma massacrante preponderância da instituição presidencial: o Chefe de Estado toma as decisões em nome do governo, impondo-se ao Parlamento, que deixa de ter valor. Quanto ao povo, este está ao lado do Presidente nessa República plebiscitária e é o único órgão que conta, sendo em parte cúmplice e em parte enganado, até o repentino despertar de maio de 1968.73
Também Juan Ferrando Badia alerta para o perigo do plebiscito e mesmo do referendo ao afirmar:
“En Suiza las palabras plebiscito y referendum son sinónimas; en Francia, se llama plebiscito al voto sobre un hombre, referendum, al voto sobre un problema. Desde Napoleón, el plebiscito ha sido uno de los medios para emascarar un gobierno personal bajo una aparencia democrática, pues el referendum puede facilmente convertirse en plebiscito si el pueblo escoge en funcion del hombre que se dirige a él. Al permitirse pasar por encima del Parlamento para consultar directamente a la nación, el referendum suministra al jefe del Estado (o de gobierno) el medio de hacer popular y desviar el regimen hacia el gobierno personal.”74
Nesse sentido, torna-se fundamental que se coloquem limites e controles sobre o exercício do plebiscito e do referendo, como aqueles presentes nos textos constitucionais espanhol e português.
5.5 INICIATIVA POPULAR
É a iniciativa popular uma das formas do exercício da soberania popular: “É uma instituição democrática que pode exercer uma parte do eleitorado (no seu conjunto) e em sentido formal, ou ainda a reforma da mesma (incluídas neste segundo caso as leis constitucionais, formais ou materiais).”75 Esta é a conceituação de Gonzalez Casanova, quando analisa as diversas formas de participação popular.
Pinto Ferreira define a iniciativa popular como “um processo eleitoral pelo qual determinados percentuais do eleitorado podem propor a iniciativa de mudanças constitucionais ou legislativas mediante a assinatura de petições formais que sejam autorizadas pelo Poder Legislativo ou por todo o eleitorado”.76
A iniciativa popular, nos termos do art. 61, II, § 2º, da Constituição de 1988, se dá através da apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
A Constituição da Itália prevê a iniciativa popular no art. 71, que tem a seguinte redação:
“A iniciativa das leis pertence ao Governo, a cada membro das Câmaras e aos órgãos por lei constitucional.
O povo exerce a iniciativa das leis, mediante a proposta por parte de pelo menos cinqüenta mil eleitores de um projeto redigido em artigos.”
Na Constituição espanhola, a iniciativa popular está regulada pelo artigo 87, item 3:
“Art. 87...................................................................................................
...............................................................................................................................
3 . Uma lei orgânica regulará as formas de exercício e os requisitos da iniciativa popular para a apresentação de propostas de lei. Serão sempre exigidas, pelo menos, 50.000 assinaturas reconhecidas. Não poderá haver iniciativa popular em matérias de lei orgânica, tributária ou de caráter internacional, ou que se refiram a prerrogativas de clemência.”
Sobre a iniciativa popular na Espanha, escreve Jorge de Esteban e Luiz Lopez Guerra:
“A iniciativa popular consiste na petição voluntária de um número determinado de cidadãos para que se submeta a referendo uma questão importante ou se admita uma determinada proposição de lei para sua discussão e aprovação pelo Parlamento. [...] Ambos os tipos de iniciativa são essencialmente originários da Suíça, onde tais procedimentos fazem parte da peculiar ‘democracia direta’ helvética.”77
Observa ainda Jorge Esteban que o direito de petições individuais e coletivas do art. 77 da Constituição, obrigando o governo a dar explicações sobre o seu conteúdo, é também uma forma de participação direta dos cidadãos, o que ocorre “quando adquire uma conotação coletiva dirigida a solicitar algo de interesse geral. Neste sentido pode adquirir um caráter complementar da iniciativa popular, já que mediante o exercício coletivo desta ação se pode solicitar que se submetam, por exemplo, a referendo determinadas matérias”,78 o que não é possível na petição individual.
A diferença entre o direito de petição como direito individual e político está caracterizada no item de nosso estudo relativo aos direitos individuais, quando fizemos a diferenciação entre direitos individuais e coletivos.
O art. 112 da Constituição de Portugal estabelece que a “participação direta e ativa dos cidadãos na vida política constitui condição e instrumento fundamental de consolidação do sistema democrático”. Não há, entretanto, no texto português referência expressa à iniciativa popular de leis, sendo que essa iniciativa, nos termos do art. 170, compete aos deputados, aos grupos parlamentares e ao governo, e, no que diz respeito às regiões autônomas, às respectivas assembléias legislativas regionais.
A Constituição de Cuba prevê a iniciativa popular no art. 86, que dispõe:
“Art. 86 . A iniciativa das leis compete:
a) aos deputados da Assembléia Nacional do Poder Popular;
b) ao Conselho de Estado;
c) ao Conselho de Ministros;
d) às comissões de Assembléia Nacional do Poder Popular;
e) ao Comitê Nacional da Central de Trabalhadores de Cuba e às Direções Nacionais das demais organizações sociais de massas;
f) ao Tribunal Supremo Popular em matéria relativa à administração da justiça;
g) à Procuradoria Geral da República, em matéria de sua competência;
h) aos cidadãos. Neste caso será requisito indispensável que participem da iniciativa dez mil cidadãos, pelo menos, que tenham a condição de eleitores.”
Em Cuba, a iniciativa popular direta de leis é prevista na alínea h do art. 86; e de forma também direta a possibilidade de iniciativa de leis através de organizações de massas e da Central dos Trabalhadores na alínea e do mesmo artigo, uma vez que não se trata aí de forma indireta de representação através de Delegados, representantes populares eleitos pelo processo eleitoral comum, mas sim de organizações extremamente próximas das aspirações populares. Isso nos faz crer que, também nesse caso, temos uma forma de iniciativa popular direta.
A pluralidade de direitos que examinamos anteriormente demonstra as diversas circunstâncias em que se colocam o homem e a mulher, como destinatários da ordem jurídica interna. A natureza desses direitos constitucionais, a eficiência deles, seus efeitos, limitações e proteção devem ser permanentemente revistos, para que possam atender às necessidades de uma democracia social real e concreta, que não se esgota no direito formalizado, isto é, escrito e codificado. Seu aperfeiçoamento depende da prática constitucional e de uma jurisprudência adequada. O direito constitucional não é apenas um direito da organização estatal, mas é um direito da liberdade, como disciplinador da ação política e econômica.79
No constitucionalismo brasileiro de 1988, pela primeira vez ocorreu a menção direta da prevalência dos Direitos Humanos (art. 4º, II), como princípio da República Federativa do Brasil, no que se refere às relações internacionais. Essa orientação completa-se no art. 7º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que consagra a propugnação pela formação de um tribunal internacional dos Direitos Humanos.
Notas de rodapé
46 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 20 ed., Porto Alegre e Rio de Janeiro: Globo, 1981, p. 50-51.
47 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado, cit., p. 51.
48 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado, cit., p. 59.
49 HOBBES, Thomas. Leviatã ou, matéria, forma e poder de um Estado eclesiástico civil. 4. ed., São Paulo: Nova Cultural, 1988, p. 107.
50 HOBBES, Thomas. Leviatã ou, matéria, forma e poder de um estado eclesiástico civil, cit., p. 107.
51 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado, cit., p. 60.
52 ROUSSEAU, Jean-Jacques. O contrato social e outros escritos. São Paulo: Cultrix, 1987, p. 175.
53 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado, cit., p. 61.
54 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado, cit., p. 67.
55 GUIA do terceiro mundo. Rio de Janeiro: Terceiro Mundo, 1986, p. 490.
56 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral de soberania. Revista Brasileira de Estudos Políticos. Belo Horizonte: UFMG/Imprensa Universitária, n. 63/64, p. 12, jul., 1986.
57 CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição brasileira de 1988, cit., p. 1092-1093.
58 PINTO FERREIRA, L. Comentários à Constituição brasileira, cit., p. 292.
59 PETRIELLA, Dionísio. La Constitución de la República Italiana, cit., p. 89.
60 ESTEBAN, Jorge e LOPES GUERRA, Luis. El régimen constitucional español. Barcelona: Editorial Labor, 1984, v. 1, p. 87.
61 ESTEBAN, Jorge e LOPES GUERRA, Luis. El régimen constitucional español, cit., p. 87.
62 ESTEBAN, Jorge e LOPES GUERRA, Luis. El régimen constitucional español, cit., p. 82.
63 PEREIRA, Osny Duarte. Constituição de Cuba – Como é e como funciona. Rio de Janeiro: Revan, 1986, p. 83.
64 PINTO FERREIRA, L. Comentários à Constituição brasileira, p. 302.
65 PINTO FERREIRA, L. Comentários à Constituição brasileira, p. 302-303.
66 PINTO FERREIRA, L. Comentários à Constituição brasileira, cit., p. 299.
67 CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à lei do mandado de segurança. De acordo com a Constituição de 5 de outubro de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 1096.
68 ESTEBAN, Jorge e LOPES GUERRA, Luis. El régimen constitucional español, cit., p. 95.
69 CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à lei do mandado de segurança. De acordo com a constituição de 5 de outubro de 1988, cit., p. 1094.
70 PINTO FERREIRA, L. Comentários à Constituição brasileira, cit., p. 299.
71 ESTEBAN, Jorge e LOPES GUERRA, Luis. El régimen constitucional español, cit., p. 96.
72 PINTO FERREIRA, L. Comentários à Constituição brasileira, cit., p. 300.
73 CHANTEBOUT, Bernard. Droit constitutionnel et science politique. 7. ed., Paris: Armand Colin, 1986, p. 510.
74 FERNANDO BADIA, Juan. Estructura interna de la Constitución. Valencia: Tirant lo Blanch, 1988, p. 293-294.
75 GONZALEZ CASANOVA, J. A. Teoría del estado y derecho constitucional. 2. ed., Barcelona: Vicens-Vives, 1983, 318.
76 PINTO FERREIRA, L. Comentários à Constituição brasileira, cit., p. 303.
77 ESTEBAN, Jorge e LOPES GUERRA, Luis. El régimen constitucional español, cit., p. 89.
78 ESTEBAN, Jorge e GUERRA, Luis Lopez. El régimen constitucional español, cit., p. 89.
79 ALVAREZ GONZÁLEZ, José Julian. La proteccion de los derechos humanos en Puerto Rico. Revista Jurídica da la Universidad de Puerto Rico, v. LVII, n. 1-2, 1988; CAPPELETTI, Mauro. La giurisdizione costituzionale delle libertà. Milano: Giuffrè, 1976.
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