4 SEGURIDADE SOCIAL
JOSÉ LUIZ QUADROS DE MAGALHÃES
4.1 PREVIDÊNCIA SOCIAL
A previdência social aparece no texto constitucional de 1988 como um direito social fundamental, conforme dispõe o Título II, Capítulo II, que trata dos Direitos Sociais (art. 6º), com a seguinte redação: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”
Ao lado de outros direitos fundamentais, como a saúde, a educação, o trabalho, está a Previdência Social, que vem acompanhada de outro importante direito também alçado ao nível de Direito Fundamental dos seres humanos: a assistência social (quando a Constituição fala em proteção à infância e assistência aos desamparados no mesmo art. 6º).
A Previdência Social, como a saúde e a assistência social, faz parte de um complexo maior de direitos e é tratada de forma objetiva no Capítulo II do Título VIII, que cuida da ordem social. No art. 194 está o conceito de seguridade social, compreendendo justamente a saúde, a Previdência Social e a assistência social. Esta nova realidade constitucional significa afirmar não somente que a Previdência Social passou a ser considerada direito social, como também transformou-se em direitos fundamentais dos seres humanos, o que, em outras palavras, significa que se transformou em Direitos Humanos, confirmando assim a Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948, assinada, pelo Brasil e diversos outros países.
É o que se pode deduzir de maneira inequívoca a partir da leitura do art. 25 da Declaração Universal, elaborada em Paris em 1948:
“Todo Homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e à sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito a segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.”
4.2 CONCEITO
Façamos uma análise do conceito de Previdência Social, antes de estudarmos um pouco de sua história no Brasil e o atual texto constitucional.
Para Mozart Victor Russomano,
“a Previdência Social, como todas as formas de previdência, consiste na captação de meios e na adoção de métodos para enfrentar certos riscos (invalidez, velhice, acidente, etc.) que ameaçam a segurança da vida humana e que são inevitáveis, por sua própria natureza, em toda sociedade, por melhor organizada que ela seja.”59
Importante torna-se ressaltar que a expressão Previdência Social tem um significado especial pela presença do termo social que representa a superação, ou a sua necessidade, ou mesmo a tendência à superação de todas as formas de previdência privada. O termo social vem demonstrar que a Previdência será gerida por um órgão desinteressado, que não vise ao lucro, mas sim o fornecimento de meios materiais para enfrentar as mais diversas situações da vida. É nesse sentido que, também, deve-se defender a idéia de que no nosso sistema de tríplice custeio da Previdência (Estado, empregador e empregado) o beneficiado deva arcar cada vez menos com as despesas, com pequenas contribuições.
Previdência Social não se confunde com Seguridade Social no direito brasileiro. Isso a Constituição Federal de 1988 deixou muito claro no art. 194, que estabelece ser a Seguridade Social um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à Previdência e à assistência social. Portanto, a Previdência Social é um dos componentes da Seguridade Social no Brasil, visando ao auxílio financeiro, dando cobertura às mais diversas situações da vida do segurado, como a doença, a velhice, a invalidez, a prisão, a maternidade, o desemprego involuntário, através de benefícios àqueles que tenham contribuído na forma dos planos previdenciários. Entretanto, o termo Seguridade Social aparece em outros países como sinônimo de Previdência Social.
Definindo Previdência Social, utilizando o termo Seguridade Social, Gerard Lyon-Caen60 escreve:
“La sécurité sociale tend à accorder aux citoynes un ensemble de garanties contre un certains nombres d’éventualités de nature à réduire ou à supprimer leur activité professionnelle, à abaisser leur niveau de vie, à leur impsere de charges supplémentaires. Elle constitue un service public d’un type nouveau, correspondant au besoin spécifique de securité, ressenti de plus en plus par l’homme moderne, et auquel correspond un droit social fondamental.”(A Seguridade Social oferece ao cidadão um conjunto de garantias contra um certo número de eventualidades que venham a reduzir ou suprimir sua atividade profissional, ou diminua seu nível de vida, impondo-lhe uma carga suplementar. Ela constitui um novo tipo de serviço público, correspondente à necessidade específica de segurança, de que o homem moderno se ressente cada vez mais, e ao qual corresponde um direito social fundamental.)
O termo Seguridade Social também é empregado como sinônimo de Previdência Social por muitos autores. Em artigo publicado na revista Perspectivas Laborales, de Madrid, Soren Bolin61 utiliza esse termo para demonstrar o funcionamento da Previdência Social na Suécia, através do estudo do regime de pensões de base, do seguro-enfermidade, do seguro-desemprego, pensão por velhice e invalidez, dentre outros benefícios, oferecidos por aquele país do norte europeu, considerados previdenciários, p. Não é correto utilizar em nosso país, após a promulgação da Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, o termo Seguridade Social como sinônimo de Previdência Social, pois, como vimos, a Previdência é um dos componentes da Seguridade Social.
Apreciando a finalidade da Previdência Social, compreendemos o seu próprio significado. Salienta Cássio Mesquita Barros:
“A Previdência Social compulsória, a cargo do Estado, é a espinha dorsal dos mecanismos de proteção social. Concebida para evitar que o empregado urbano ou seus dependentes, frente a certas contingências sociais, tais como a doença, a invalidez, a morte, sejam levados a um estado de necessidade, a Previdência Social, dirigida à manutenção das rendas individuais, passou a enfrentar novas ameaças, decorrentes da evolução técnica, tais como acidentes de trabalho, desemprego, novas doenças e formas de invalidez.”62
4.3 BREVE HISTÓRIA DA PREVIDÊNCIA
Nos capítulos iniciais deste estudo, vimos a evolução dos Direitos Fundamentais que, neste século, são compostos também por direitos sociais, nos quais está incluída a Previdência Social. Vimos que a evolução dos Direitos Fundamentais, ou dos Direitos Humanos, está intimamente ligada à evolução do Estado Liberal até o surgimento do Estado Social, como também à evolução do constitucionalismo liberal ao constitucionalismo social, com as primeiras Constituições Sociais, do México em 1917 e da Alemanha em 1919.
Da mesma forma, a evolução da Previdência Social se relaciona com a evolução do Estado:
“A evolução da Previdência Social está marcada pelo tipo de estado:
abstencionista liberal, paternalista, e intervencionista. O Etat-Gendarme (como era conhecido o Estado Liberal do século XIX) corresponde à fase
do mutualismo operário, baseado na repartição proporcional de benefícios.
O Welfare State, o Estado-Providência, o atual, do seguro social, necessa-
riamente obrigatório.”63
Observando-se a história da Previdência Social no mundo, Mozart Victor Russomano salienta ter a sua origem em duas tendências inatas no homem: a poupança e a caridade. Poupança, pela preocupação com o futuro; caridade, na assistência aos necessitados. Podem-se encontrar entre os gregos e, posteriormente, entre os romanos, associações profissionais ou colégios profissionais com finalidades mutualista. Da mesma forma, na Idade Média, com o estímulo da Igreja Católica, numerosas organizações com finalidades mutualistas foram criadas.
Com o grau de periculosidade maior de certas profissões, como a do marinheiro, no período das grandes navegações e a dos mineiros, para atrair os profissionais os empresários foram forçados a oferecer garantias por meio de um regime de seguro a favor do trabalhador. Isso vem transformar o período de mutualismo simples em um sistema de seguros privados em proveito do empregado.64
A evolução da Previdência está intimamente ligada à evolução do Estado, uma vez que Previdência Social, como “organização administrativa que assegura aos beneficiários as prestações que cobrem os riscos inerentes à sua atividade profissional ou econômica”,65 só se afirmará com o Estado Social. Observa Mozart Victor Russomano que, “durante o período liberal, era notória a insegurança dos trabalhadores, que se viam na contingência de recorrer a meios privados para enfrentar os riscos inevitáveis da doença, do acidente e da velhice”.66
Bismarck, quando estava à frente do governo imperial de Guilherme I, foi responsável pela criação dos seguros sociais obrigatórios em caráter geral. Pode surgir a indagação sobre as razões que o teriam levado a criar tal mecanismo de evolução social, uma vez que ele pertencia ao Partido Conservador o que nos é explicado de forma clara por Mozart Victor Russomano:
“O papel de Bismarck, hoje em dia, está suficientemente estudado. Estava ele à frente do governo de Guilherme I e sentiu, com genialidade, que o terreno lhe fugia sob os pés, pelo crescente domínio das massas operárias exercido pelos sociais democratas.
Ante o clamor popular, em uma nação que se industrializava com rapidez, Bismarck compreendeu que era inútil usar, apenas, a repressão policial e militar. Ao contrário, era preciso oferecer um programa político novo, que ‘roubasse’ o conteúdo da pregação socialista e que, dentre do estilo e da estrutura do governo alemão, aliciasse, a seu favor, a simpatia do povo.”67
Para a maioria dos autores que se ocupam da história da Previdência Social no Brasil, a sua história se inicia com a Lei Eloy Chaves (Decreto n. 4.682, de 24/1/23), que criou, em cada uma das empresas de estrada de ferro do País, uma Caixa de Aposentadoria e Pensão para os seus empregados. Entretanto, em períodos anteriores, houve tentativas de se criarem instituições daquela natureza, como, por exemplo, em 1827, o Meio Soldo (Montepio) do Exército; e, em 1835, o Montepio Geral da Economia.68
A afirmação comum de que a Lei Eloy Chaves marca o início da Previdência no Brasil, para o Prof. Aníbal Fernandes, tem um conteúdo ideológico, que procura transformar as conquistas sociais, logradas com lutas e a partir das bases, em benesses estatais.69 Sem deixar de reconhecer que sem as pressões populares, e dependendo somente do Estado brasileiro e das classes dominantes, muito pouco ou nada teríamos de conquistas sociais, não podemos negar que foi a partir da Lei Eloy Chaves que realmente começaram a sair do papel as leis previdenciárias, e de forma abrangente, com a criação de 24 Caixas e 22.991 segurados. Essas Caixas, chamadas de Caixa de Aposentadoria e Pensões (CAPs), destinavam-se aos ferroviários. O art. 9º da Lei Eloy Chaves demonstra a abrangência dos serviços das CAPs, já contendo a previsão, inclusive, de socorros médicos, o que dá um caráter mais amplo ao conceito de Previdência Social naquela época:
“Art. 9º Os empregados ferroviários a que se refere o art. 2º desta Lei, que tenham contribuído para os fundos da Caixa com descontos referidos no art. 3º, letra a, terão direito:
1º). a socorros médicos em caso de doença em sua pessoa ou pessoa de sua família, que habite sob o mesmo teto sob a mesma economia;
2º). a medicamentos obtidos por preço especial determinado pelo Conselho de Administração;
3º). aposentadoria;
4º). pensão para seus herdeiros em caso de morte.”70
Com a Revolução de 1930 e a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, surgiu o Decreto n. 21.081, de 24 de fevereiro de 1932, que pode ser considerado a primeira Lei Orgânica da Previdência Social, como esforço de sistematização das leis existentes sobre o assunto. Para Mozart Victor Russomano, a história da Previdência no Brasil se divide em três etapas: a primeira, com a Lei de Acidentes do Trabalho, de 1919 até 1932; a segunda, com o Decreto n. 21.081, de 1932 até 1945; e a terceira, com o Decreto-Lei n. 7.526, de 7 de maio de 1945, conhecido como Lei Orgânica dos Serviços Sociais.71
A segunda fase é marcada pelo surgimento dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs). Abandona-se a idéia de criação de caixas de previdência social, junto a determinadas empresas, marchando-se rumo à idéia mais ampla e justa da criação de institutos especializados, em função da atividade profissional de seus segurados. Os IAPs se proliferam e, como cada um tinha suas regras próprias, tornou-se necessário que se uniformizasse a legislação, muitas vezes divergente e conflitante. Isso ocorre com o Decreto-Lei n. 7.526 de 1945, que não foi regulamentado, uma vez que Vargas foi deposto no mesmo ano.
A idéia de uniformizar a legislação renasceu em 1960, na Lei Orgânica da Previdência Social, que tem outro precedente histórico: o Regulamento Geral dos IAPs, aprovado pelo Decreto n. 35.448, de 1954, mais uma vez no governo de Getúlio Vargas, e também não aplicado devido ao seu suicídio, sendo revogado pelo governo seguinte, que restabeleceu a multifária legislação anterior.73
Um dos maiores avanços da Previdência Social foi a Lei Orgânica de 1960, “pois alcança todos os que exercem atividades urbanas, inclusive as autônomas, avulsos, empregadores e diretores de empresa, tornando-os, ao lado dos empregados, filiados obrigatórios da Previdência Social”.74 Foram excluídos, entretanto, os camponeses e os domésticos.
No governo João Goulart foi criado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei n. 4.214, de 2/3/1963), estendendo a Previdência Social àquele segmento social. Assim como os avanços que trazia o Decreto n. 35.448, de 1954, tornaram-se uma das bandeiras na “tremenda campanha desencadeada contra o governo e a pessoa do Presidente da República (Getúlio Vargas), que terminou sendo arrastado ao extremo do suicídio,”75 também o início, ou apenas a tentativa, de reformas sociais no governo João Goulart serviram para condená-lo exílio pelo movimento de 1964.
A partir daí, verifica-se a fusão dos IAPs (excluindo-se o IPASE) através do Decreto n. 72, de 21/11/66, que cria o INPS. Muitos foram os trabalhadores que ficaram excluídos do INPS: “O projeto Goulart, de 1963, beneficiando os trabalhadores rurais, não é posto em prática por falta de recursos, e aqueles que são beneficiados por ele continuam a ser sua fonte primordial de financiamento.”76
Esse período é muito bem sintetizado por Jaime A. de Araújo Oliveira e Sônia M. Fleury Teixeira:
“Em resumo, podemos afirmar que as conquistas dos trabalhadores em outros momentos políticos já haviam sido incorporadas de tal forma à sua condição de cidadania que era impossível voltar atrás neste assunto. Pelo contrário, a estratégia estatal, apoiada pelas classes empresariais, vê na manutenção e ampliação destes direitos a possibilidades de obtenção da harmonia social em um contexto altamente desfavorável para os trabalhadores, impossibilitados de organização e participação política e sobretudo os principais prejudicados pelo selvagem processo de acumulação em curso.”77
Dessa forma, ano a ano foi ficando mais clara a tendência à universalização da cobertura, com as medidas abaixo relacionadas:
. 1967 – integração ao INPS dos seguros relativos a acidentes de trabalho;
. 1971 – criação do Prorural com a destinação de fundos específicos ao Funrural, estendendo-se a Previdência Social aos trabalhadores rurais efetivamente;
. 1972 – estendem-se às empresas domésticas os benefícios previdenciários;
. 1973 – estendem-se aos trabalhadores autônomos os benefícios previdenciários.78
Finalmente, antes da Constituição de 1988 que consagrou o sistema de Seguridade Social, podemos citar a criação do SINPAS pela Lei n. 6.439, de 1º de setembro de 1977, que é formado por sete órgãos que demonstram claramente a expansão do sistema previdenciário, alcançando então o conceito mais abrangente de Seguridade Social. São estes os órgãos do SINPAS:
. Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que cuida dos benefícios financeiros, como pensões, aposentadorias, auxílio-doença, natalidade;
. Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS);
. Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), cuidando da assistência médica curativa dos beneficiários;
. Legião Brasileira de Assistência (LBA), com a função de oferecer a assistência social as pessoas carentes;
. Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem), também órgão de assistência social ao menor carente;
. Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (Dataprev), com a função de processar dados relativos ao SINPAS;
. Central de Medicamentos (Ceme), com a função de fabricar os remédios, órgão relativo à saúde e à medicina curativa.
Grande passo foi dado pela Constituição de 1988, cuidando de forma avançada de um sistema de Seguridade Social, abrangendo a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social.
4.4 A PREVIDÊNCIA NAS CONSTITUIÇÕES
A primeira Constituição Social brasileira foi a de 1934. Ao contrário dos textos de 1824 (Constituição do Império) e de 1891 (primeira Constituição Republicana), a Carta de 1934 abandonou os textos puramente políticos das Constituições liberais do século XIX e marchas pelo discurso não intervencionista, e instituiu no Brasil o Estado Social e Democrático, seguindo os exemplos das Constituições do México de 1917 e da Alemanha (Weimar) de 1919, incluindo no seu texto os Direitos Sociais e Econômicos.
“Art. 121. A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
§ 1º A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimarem melhor as condições do trabalhador:
..................................................................................................................................
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes do trabalho ou morte.”
A Constituição de 1937 se caracteriza pelos moldes muito próximos do fascismo, extremamente autoritária, restringindo os direitos individuais relativos à liberdade e aos direitos sociais, principalmente àqueles referentes ao trabalho. No que diz respeito à Previdência Social, limitou-se a manter a competência para a instituição do seguro social com a União, omitindo-se quanto às fontes de custeio, deixando ao legislador ordinário a competência para determiná-las:
“Art. 137. A legislação do trabalho observará, além de outros, os seguintes preceitos:
..................................................................................................................................
l) assistência médica e higiênica ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta, sem prejuízo do salário, um período de repouso antes e depois do parto;
m) a instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidentes do trabalho.”
Ressalte-se ainda nesse texto o entendimento da Previdência Social como parte do Direito do Trabalho, concepção já inteiramente ultrapassada. Hoje, quando falamos em direitos sociais, referimo-nos a um grupo de direitos como trabalho, saúde, educação, habitação, previdência social, assistência social, etc.
O art. 157 da Constituição de 1946 dispunha:
“A legislação do trabalho e da Previdência Social obedecerão aos seguintes preceitos, além de outros que visem à melhoria da condição dos trabalhadores:
..................................................................................................................................
XIV – assistência sanitária, inclusive hospitalar e médica preventiva, ao trabalhador e à gestante;
XV – assistência aos desempregados;
XVI – previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte;
XVII – obrigatoriedade da instituição do seguro, pelo empregador, contra os acidentes do trabalho.”
A Constituição de 1946 reconhece a autonomia da legislação previdenciária em relação à legislação trabalhista, o que se confirma pelo art. 5º, XV, alíneas a e b, que estabelece as competências da União para legislar:
“Art. 5º Compete à União:
..................................................................................................................................
XV – legislar sobre:
a) direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, aeronáutico e do trabalho;
b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e proteção da saúde; e de regime penitenciário.”
“Entretanto, este não foi o entendimento inicial. O projeto de Constituição que chegou ao Plenário em 8 de agosto de 1946 continha os seguintes dispositivos relativos à Previdência:
Art. 164. A Constituição assegura a plenitude dos seguintes direitos:
..................................................................................................................................
§ 24. A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros, que visem a melhorar a condição dos trabalhadores:
..................................................................................................................................
X – previdência social mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade, e contra as conseqüências dos acidentes do trabalho, da velhice, da invalidez e da morte;
XI – assistência aos desempregados.”79
A Constituição de 1967 manteve diversos preceitos que integravam a Carta de 1946:
“a) distinção entre o Direito do Trabalho (letra b do n. XVII do art. 8º) e a Previdência Social (letra c do n. XVII do art. 8º);
b) custeio do seguro social pela União, empregador e empregado;
c) obrigatoriedade do seguro contra acidentes do trabalho pelo empregador (n. XVII do art. 157);
d) proibição de criação, majoração ou extensão de prestações de serviço de caráter assistência ou de benefício compreendido na previdência social sem previsão da correspondente fonte de custeio total (§ 2º do art. 157)”80
Com relação às inovações do texto podemos citar:
a) transformação da assistência aos desempregados em seguro desemprego (art. 158, inciso XVI);
b) incorporação pelo texto da Constituição de 1967 (§ 2º do art. 158) de prescrições constantes dos arts. 71 e 72 da Lei Orgânica da Previdência Social, que definem a origem dos recursos financeiros que a União utilizará para o pagamento da sua quota no custeio da Previdência.81
A Emenda n. 1 de 1969 tem um caráter mais restritivo, não fazendo referência ao seguro obrigatório pelo empregador contra acidentes do trabalho.
4.5 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Na Constituição Federal a primeira referência à Previdência Social está no art. 6º no Capítulo II do Título I, que trata dos Direitos Sociais. Esse artigo enumera alguns direitos sociais como educação, saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, e assistência aos desamparados.
Três dos direitos sociais acima enumerados se encontram no Capítulo II do Título VIII, que cuida da Seguridade Social. A Constituição de 1988 entretanto, sofreu profundas modificações através da reforma da Previdência, por meio de emenda cuja constitucionalidade questionamos. A seguir, relacionaremos alguns artigos com a redação original, mencionando algumas modificações, para depois apontar as principais modificações, remetendo o leitor à bibliografia que estuda com detalhes todas as alterações ocorridas no texto. Entendemos importante mencionar o texto original para que possamos visualizar os retrocessos e os avanços que ocorreram com a Emenda constitucional n. 20.
O art. 194 estabelece:
“A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.”
Temos, portanto, na Seguridade Social três direitos sociais fundamentais: a saúde, a assistência social e a previdência social.
Ainda no art. 194 são elencados os objetivos da Seguridade Social:
a) a universalidade da cobertura e do atendimento, o que significa que nenhuma pessoa estará de fora da seguridade, uma vez que, mesmo não amparada pela previdência social, por não ter contribuído para esta, estará a pessoa protegida pela assistência social que é extensiva a todos, assim como pelo sistema único de saúde;
b) uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
c) seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
d) irredutibilidade do valor dos benefícios, o que não significa obviamente a irredutibilidade do valor nominal, mas sim a irredutibilidade de poder de compra representado pelo valor do benefício. Não se entendendo dessa forma, na verdade não existirá aí, nenhuma garantia constitucional, uma vez presente a inflação;
e) eqüidade na forma de participação no custeio, e que deve ser entendido como a necessidade de se estabelecerem diferenciações na forma de participação no custeio de acordo com a possibilidade de cada parte;
f) diversidade da base de financiamento;
g) caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados (a emenda n. 20, que analisaremos a seguir, inclui o governo)."
O art. 195 estabelece que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além das contribuições dos empregadores, incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro, dos trabalhadores e sobre a receita de concurso de prognósticos.
O seu § 7º do mesmo artigo isenta da contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
A Previdência Social, como já vimos, parte integrante do sistema de Seguridade Social, se encontra nos arts. 201 e 202.
“Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuições, atenderão, nos termos da lei, a:
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultados de acidentes do trabalho, velhice e reclusão (a nova redação dada pela Emenda n. 20 retira a reclusão e a inclusão dos decorrentes de acidente de trabalho e acrescenta o termo idade avançada no lugar de velhice);
II – ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda (passa a ser o inciso IV que menciona o salário família e o auxílio reclusão);
III – proteção à maternidade, especialmente à gestante (passa a ser inciso II com a mesma redação);
IV – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; (Passa a ser inciso III com a mesma redação);
V – pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202 (substitui a referência ao art. 202, § 5º pelo § 2º);
§ 1º Qualquer pessoa poderá participar dos benefícios da previdência social, mediante contribuição na forma dos planos previdenciários (o novo § 1º proíbe critérios diferenciados para concessão de aposentadoria, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais);
§ 2º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei (passa a ser § 4º);
§ 3º Todos os salários de contribuição considerados no cálculo de benefícios serão corrigidos monetariamente (modificada a redação mencionando a atualização na forma da lei);
§ 4º Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei. (É substituído pelo antigo § 2º);
§ 5º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo (mantido agora no § 2º);
§ 6º A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos proventos do mês de dezembro de cada ano (mantido);
§ 7º A previdência social manterá seguro coletivo, de caráter complementar e facultativo, custeado por contribuições adicionais (o novo § 7º divide-se em dois incisos e contém o disposto no art. 202, com modificações que veremos a seguir);
§ 8º É vedada a subvenção ou auxílio do Poder Público às entidades de previdência privada com fins lucrativos (substituído por novo § 8º).
São acrescidos ainda os §§ 9º, 10 e 11, referentes à aposentadoria especial para professor; à compensação entre os regimes de previdência social na administração pública e na atividade privada rural e urbana; à cobertura do risco de acidente do trabalho de maneira concorrente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado, e à incorporação dos ganhos habituais do empregado para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, de acordo com a lei.
Esse artigo trazia importantes inovações aumentando os direitos dos beneficiários da Previdência Social, que foram, entretanto, limitados e modificados com a Emenda Constitucional n. 20.
O § 2º (mantido) determina que sejam reajustados os benefícios de maneira a preservar o seu valor real. É de grande importância que se atente para esse parágrafo, que protege o poder de compra da quantia recebida pelo beneficiário, transformando-se assim em norma protetora contra os prejuízos causados pela inflação, devendo o reajuste ser permanente. Isso significa que deverá ocorrer na freqüência dos pagamentos, não inviabilizando a aplicação deste direito a menção a norma regulamentadora, como vimos quando do estudo das garantias processuais.
Os dispositivos relativos à Previdência receberam um prazo constitucional para serem regulamentados, sendo que a própria Constituição criou, no Ato das Disposições Gerais e Transitórias, mecanismo de restabelecimento do poder aquisitivo dos benefícios de prestação continuada oferecidos pela Previdência Social. A redação dos arts. 58 e 59 das Disposições Transitórias é a seguinte:
“Art. 58. Os benefícios de prestação continuada, mantidos pela previdência social na data da promulgação da Constituição, terão seus valores revistos a fim de que seja restabelecido o poder aquisitivo, expresso em número de salários mínimos, que tinham na data de sua concessão, obedecendo-se a esse critério de atualização até a implantação do plano de custeio e benefícios referidos no artigo seguinte.
Parágrafo único. As prestações mensais dos benefícios atualizados de acordo com este artigo serão devidos a prazos a partir do sétimo mês a contar da promulgação da Constituição.
Art. 59. Os projetos de lei relativos à organização da seguridade social e aos planos de custeio e de benefício serão apresentados no prazo máximo de seis meses da promulgação da Constituição ao Congresso Nacional, que terá seis meses para apreciá-los.
Parágrafo único. Aprovados pelo Congresso Nacional, os planos serão implantados progressivamente nos dezoito meses seguintes.”
O § 5º do art. 201 (atual § 2º) estabelece ainda que nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor inferior ao salário mínimo. Esse dispositivo modificou, por exemplo, o art. 1º da Lei n. 7.604/87, que estabelecia o valor-piso para a aposentadoria em 95% do salário mínimo.
Finalmente, o art. 202 (totalmente reformulado) estabelecia a aposentadoria, beneficiando de forma justa o trabalhador rural nos seguintes termos:
“Art. 202. É assegurada aposentadoria, nos termos da lei, calculando-se o benefício sobre a média dos trinta e seis últimos salários de contribuição, corrigidos monetariamente mês a mês, e comprovada a regularidade dos reajustes dos salários de contribuição de modo a preservar seus valores reais e obedecidas as seguintes condições:
I – aos sessenta e cinco anos de idade, para o homem, e aos sessenta para a mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, neste incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal;
II – após trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e após trinta, à mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei;
III – após trinta anos, ao professor, e, após vinte e cinco, à professora, por efetivo exercício de função de magistério.
§ 1º É facultada aposentadoria proporcional, após trinta anos de trabalho, ao homem, e, após vinte e cinco à mulher.
§ 2º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada rural e urbana, hipótese em que os diversos sistemas de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.”
4.6 RECENTES MODIFICAÇÕES
Em 16 de dezembro de 1998 foi publicada a Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, que promoveu profundas reformas no sistema de Previdência brasileiro, a exemplo do que vem ocorrendo em todo o mundo, reflexo do que já foi estudado anteriormente, ou seja: neoliberalismo, globalização e a conseqüente crise do tipo de Estado Social. Não se pode dizer que todas as modificações sejam produto do chamado “modelo neoliberal”, mas, sem dúvida, representam uma necessidade decorrente da grave crise do Estado em face do enorme poder econômico privado que condiciona o poder do Estado e compromete a sua soberania.82
Faremos aqui uma breve análise das principais modificações decorrentes desta emenda.
Principais modificações:
1. O art. 7 tem os seus incisos XII e XXXIII modificados, limitando o salário família ao trabalhador de baixa renda, jogando para a legislação infraconstitucional a sua regulamentação e proibindo o trabalho aos menores de 16 anos, salvo na condição de aprendiz, quando então deverá ser maior de 14 anos. (A idade anterior era de 14 e 12.)
2. É acrescido o § 10 no art. 37, proibe que a percepção simultânea de proventos de aposentadoria, estedendo a proibição de acúmulo de cargos nos termos da Constituição também para os proventos de aposentadoria.
3. Modificam-se os mecanismos de cálculo da previdência com a alteração do art. 40 e a inclusão dos § § 1º e 3º.
4. Os incisos do § 1º do art. 40 modificam a redação anterior para evitar dúvidas na sua interpretação, dispondo ainda sobre a obrigatoriedade para a aposentadoria de 60 anos de idade e 35 de contribuição para homens, e cinco anos a menos para mulheres. No mesmo artigo, alínea b, modifica-se o mandamento anterior. Antes existia a aposentadoria proporcional ao tempo de serviço aos 65 anos para homens e 60 para mulheres; com a Emenda mantém-se a idade, mas com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
5. Os § § 2º a 16 estabelecem restrições com relação ao regime anterior, como, por exemplo, a proibição de que os proventos, por ocasião de sua concessão, excedam a remuneração do servidor, e a obrigatoriedade de que os proventos sejam calculados com base na remuneração do servidor no cargo efetivo, além do aperfeiçoamento da redação anterior nos outros dispositivos de modificações no sentido de restringir gastos.
6. O novo art. 202 é completamente novo e estabelece o regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, sendo facultativo e baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado e regulado por lei complementar.
7. O art. 2º da Emenda n. 20 cria dispositivos para o Ato das Disposições Constitucionais Gerais para a transição do regime antigo e do recém-estabelecido.
59 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. Rio de Janeiro: Forense, 1988, p. 52-53.
60 LYON CAEN, Gerard. Manuel de droit du travail et de securité sociale. Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1955, p. 309.
61 BOLIN, Soren. La seguridade social en Suécia. Perpectivas Laborales, Madrid, v. 8, p. 51-82, set., 1976.
62 MESQUITA BARROS, Cássio. A previdência social na Constituição. Digesto Econômico. São Paulo, v. 43, n. 327, p. 44-45, nov./dez., 1987.
63 CÉSAR, Afonso. A previdência social e as Constituições republicanas. Revista de Informação Legislativa. Brasília, v. 3, n. 12, p. 147-162, out./dez. 1966.
64 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. Rio de Janeiro: Forense, 1988, p. 4-6.
65 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social, cit., p. 7.
66 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social, cit., p. 7.
67 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social, cit., p. 9-10.
68 OLIVEIRA, Jaime A. de Araújo, TEIXEIRA, Sônia M. Fleury. Previdência social: 60 anos de história de previdência no Brasil. Petrópolis/Rio de Janeiro: Vozes/Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva, 1985, p. 20.
69 ALVIM, Ruy Carlos Machado. Uma história crítica da legislação previdenciária brasileira. Revista de Direito do Trabalho. São Paulo, v. 4, n. 8, mar./abr.1979.
70 OLIVEIRA, Jaime A. de Araújo. Previdência social: 60 anos de história de previdência no Brasil, cit., p. 23-24.
71 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social, cit., p. 35-37.
72 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social, cit., p. 37.
73 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social, cit., p.40.
74 ALVIM, Ruy Carlos Machado. Uma história crítica da legislação previdenciária brasileira. Revista de Direito do Trabalho. São Paulo, v. 4, n. 8, mar./abr. 1979.
75 ALVIM, Ruy Carlos Machado. Uma história crítica da legislação previdenciária brasileira. Revista de Direito do Trabalho. São Paulo, v. 4, n. 8, p. 25, mar./abr. 1979.
76 OLIVEIRA, Jaime A. de Araújo, TEIXEIRA, Sônia M. Fleury. Previdência social: 60 anos de história de previdência no Brasil, cit., 196-197.
77 OLIVEIRA, Jaime A. de Araújo. TEIXEIRA, Sônia M. Fleury. Previdência social: 60 anos de história de previdência no Brasil, cit., p. 204-205.
78 OLIVEIRA, Jaime A. de Araújo. Previdência social: 60 anos de história de previdência no Brasil, cit., 1985, p. 205.
79 CÉSAR, Afonso. A previdência social e as Constituições republicanas. Revista de Informação Legislativa. Brasília, v. 3, n. 12, p. 162, out./dez. 1966.
80 CÉSAR, Afonso. A previdência social e as Constituições republicanas. Revista de Informação Legislativa. Brasília, v. 3, n. 12, p. 162, out./dez. 1966.
81 CÉSAR, Afonso. A previdência social e as Constituições republicanas. Revista de Informação Legislativa. Brasília, v. 3, n. 12, p. 162, out./dez. 1966.
82 Para um estudo mais detalhado dessas modificações, remeteremos o leitor ao livro do Prof. Lázaro Cândido da Cunha: Reforma da Previdência. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
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