PARA CITAR: MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Poder municipal, paradigmas para o estado constitucional brasileiro, Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1997, pp.134-150
13. OS SISTEMAS ELEITORAIS
Debate importante para a compreensão da democracia e suas possibilidades de evolução para mecanismos de maior participação, que permitam a construção, pelo povo, do seu próprio destino, refere-se aos sistemas eleitorais.
Podemos classificar os sistemas eleitorais em quatro grandes modelos, que terão incontáveis variações, se confrontarmos o seu funcionamento nas mais variadas regiões do planeta.
A legislação eleitoral no Brasil, por exemplo, embora consagre modelos ou, mais precisamente, sistemas eleitorais, que também são aplicados em outros países, têm variações que são típicas de nossa história e que correspondem, muitas vezes, a situações específicas do jogo de poder, retratando assim correlações de força de poderes políticos e econômicos, nacionais e internacionais.
É importante esse referencial, que mais do que em qualquer outro ramo do Direito, se faz sentir no Direito Eleitoral. Não pode, pois, o leitor ter a errada sensação de que pode conhecer o funcionamento de um sistema eleitoral, assim como já demonstramos no estudo dos diversos aspectos do Estado contemporâneo, apenas pela leitura de suas linhas gerais de funcionamento.
Para o seu conhecimento, é necessário o estudo criterioso de toda a legislação eleitoral em vigor, em um determinado momento, confrontando-a com a realidade histórica vivida naquele momento e os seus precedentes.
Feitas essas observações, vamos abordar rapidamente os sistemas eleitorais de forma genérica, procurando chegar a conclusões sobre qual sistema se adequaria a uma realidade de um Estado Democrático, com poder altamente descentralizado e organização municipal colegiada, em um sistema diretorial participativo.
13.1 O sistema majoritário
O sistema majoritário é previsto na Constituição brasileira para a eleição dos chefes dos executivos, municipais, estaduais e da União. Foi adotada no Brasil, após 1988, a eleição em dois turnos para esses cargos, sendo que no Município será de um turno apenas, quando este ente federado tiver população inferior a 200 mil eleitores.
O sistema majoritário, também, é utilizado para as eleições de Senadores, que de acordo com a nossa Constituição têm mandato de oito anos, havendo eleições de quatro em quatro anos, quando é renovado sucessivamente dois terços e um terço daquela Casa.
Sistema extremamente simples, é adotado no Brasil de duas formas: eleição majoritária em um turno para Prefeitos de cidades, com menos de 200 mil eleitores, e para o cargo de Senador; e eleição majoritária em dois turnos para Prefeitos, em cidades com mais de 200 mil eleitores, Governadores e Presidente da República.
Evolução importante do sistema no Brasil deu-se com a adoção de dois turnos, o que permite o voto no programa, afastando, mas não eliminando, o chamado voto útil, em que os eleitores são desviados de sua real vontade política de votar em um determinado projeto, para escolher outro menos ruim, mas com chances reais de vitória segundo as pesquisas eleitorais.
Esse fenômeno é interessante no Brasil, onde o eleitor, na maioria das vezes, desinformado ou mal informado, transforma as eleições em apostas semelhantes àquelas realizadas nas corridas de cavalos, onde se escolhe aquele candidato com maior chance de vitória e não aquele que corresponde a um programa de um partido no qual o eleitor efetivamente acredite. A realização de dois turnos pode ter atenuado esse problema, mas a "síndrome da vitória" ainda contagia os eleitores, que, sem condições de diferenciar o discurso, quase sempre igual, daqueles que efetivamente representam seus interesses, continuam fazendo suas apostas.
O sistema majoritário brasileiro em dois turnos assegura aos dois candidatos mais votados, no primeiro turno de votação, uma segunda rodada de votação popular, com período de campanha e debates, desde que nenhum deles tenha conseguido mais do que 50% dos votos válidos. Esse sistema pode evitar, já no primeiro turno, que o eleitor se afaste de sua verdadeira opção, deixando para o segundo turno, caso a sua proposta não esteja entre as duas mais votadas, a escolha daquela que mais se assemelhe às suas convicções políticas, sociais e econômicas.
No caso das eleições majoritárias para o Senado, o mais votado no caso de renovação de um terço da casa, ou os dois mais votados na renovação de dois terços, são os escolhidos para ocupar as cadeiras em disputa, podendo existir eleitos com uma votação muito inferior a 50%.
Note-se que, mesmo na eleição majoritária em dois turnos, o candidato eleito pode assumir a chefia dos Executivos municipais, estaduais e da União, muitas vezes com 30% ou 40% do eleitorado, uma vez que não se considera, para a contagem dos votos e estabelecimento dos percentuais, os votos brancos e nulos.
Como já fizemos a opção por sistemas políticos diferentes do presidencial, como o diretorial nos Municípios e o diretorial ou parlamentar nas outras esferas de poder da federação, o sistema majoritário perde muito em importância para a escolha dos Executivos, mantendo-se no caso de escolha de Senadores, debate que ainda enfrentaremos quando da discussão do parlamento, se unicameral ou bicameral.
13.2 O sistema proporcional
O sistema proporcional, segundo a Constituição de 1988, é utilizado para a composição do Legislativo, com a exceção de uma Casa, o Senado. Dessa forma, as Câmaras Municipais, as Assembléias Legislativas dos Estados e a Câmara de Deputados Federal seguem esse sistema.
O sistema proporcional pode vir a possibilitar o fortalecimento dos partidos políticos, uma vez que o critério para preenchimento das vagas no Legislativo será o da proporcionalidade dos votos obtidos pelo partido, quando, então, as cadeiras obtidas por um partido político, serão preenchidas pelos seus candidatos mais votados.
O sistema procura valorizar o voto na legenda, levando o eleitor a escolher uma proposta político-partidária e não apenas o nome do candidato. No Brasil, alguns partidos políticos que tem eleitores com esse perfil vêm recebendo cada vez mais votos apenas na legenda ou na sigla do partido, não escolhendo, o eleitor, muitas vezes, nenhum dos nomes dos candidatos. Teoricamente, o sistema vincula o nome e a sigla, e deveria levar o eleitor a observar tanto a proposta e o programa partidário, como a pessoa do partido que ele acredita ser capaz de realizar, com competência, esse programa e sua representação política[1].
Entretanto, o sistema proporcional, uma vez não acompanhado de uma legislação eleitoral adequada, que permita a estruturação de partidos políticos sólidos, evitando o surgimento de legendas de aluguel e candidatos independentes, pode sofrer distorções graves.
Juntando-se a uma legislação eleitoral, muitas vezes casuísta, e uma cultura política personalista e autoritária, por vezes caudilhesca, o sistema proporcional no Brasil tem possibilitado situações em que um candidato, não pelo programa de seu partido, mas por política construída em torno de seu nome, consegue eleger-se e com ele vários outros legisladores[2].
A consequência desse fato pode ser, muitas vezes, a de conferir a um partido político, sem estrutura e sem expressão, apoiado em apenas um nome, representação no Legislativo, que não corresponde ao equilíbrio desejado e que não se legitima por essa distorção. Desse fato decorrem situações que com freqüência se repetem em nossas eleições, e cuja solução está na limitação da criação de novas legendas e reestruturação das existentes, com o incentivo à fusão de algumas, evitando a continuidade de partidos que servem a um líder, quando o ideal é a existência de partidos, nos quais os seus filiados servem a um programa.
Dessa forma, presenciamos candidatos, com grande votação individual, não eleitos, perdendo sua vaga para candidatos com votações inexpressivas, eleitos com a votação de seu colega de partido, com uma votação muito grande. O ideal no sistema proporcional é a existência de partidos políticos, realmente representativos de programas, com respaldo na sociedade, que serão livremente escolhidos pelo povo, juntamente com aquele representante do partido que o eleitor entenda, possa atuar em seu nome com competência e seriedade, para a realização dos objetivos propostos na campanha.
O preenchimento das vagas, nas Casas legislativas, ocorre através de processo simples, no qual primeiro se apura o quociente eleitoral e posteriormente o quociente partidário, para chegar-se a um primeiro resultado do número de cadeiras que cada partido terá direito na respectiva Casa legislativa.[3]
O quociente eleitoral é encontrado, dividindo-se o número de votos válidos pelo número de cadeiras colocadas em disputa, para serem preenchidas. Suponhamos que, num universo de um milhão de eleitores, tenhamos cem cadeiras em jogo. O quociente eleitoral, ou o número de votos necessários para que o partido político obtenha uma cadeira, será o resultado da divisão de um milhão por cem, que será igual a 10 mil. Portanto, a cada 10 mil votos o partido obterá uma cadeira.
O quociente partidário será encontrado, através da divisão do número de votos que o partido obteve, suponhamos 20 mil, pelo quociente eleitoral que é 10 mil. Temos então que este partido obteve duas cadeiras no parlamento, que será preenchida pelos seus dois candidatos mais votados.
Os exemplos dados são em números redondos, para a fácil compreensão dos cálculos. Ocorre que, na realidade, tais números apresentam sobras, que serão então computadas quando do preenchimento das cadeiras restantes, pois cada partido poderá apresentar números de votos que não cheguem aos 10 mil necessários, mas que, somados aos votos dos outros partidos, representam muitas vezes duas, três ou mais cadeiras que não foram preenchidas. Suponhamos que o partido A tenha tido 107 mil votos. Obteve dez cadeiras e sobraram 7 mil votos; o partido B obteve 409 mil votos, obtendo 40 cadeiras e com sobra de 9 mil votos; o partido C 339 mil votos obtendo 33 cadeiras e com sobra de .9.000 votos; e o partido D 145 mil obtendo 14 cadeiras e com 5 mil votos de sobra.
A soma das sobras apontam 30 mil votos, o que representa ainda, três cadeiras em jogo, para quatro partidos políticos. Dentre os sistemas de apuração de restos, no Brasil adotou-se o sistema de maior média, que implica, segundo o Código Eleitoral, no seu art. 109, a repetição de operações matemáticas simples, que consistem no seguinte: ao número de cadeiras obtidas por cada partido político adiciona-se mais uma, dividindo-se o número de votos válidos de cada partido pelo número de cadeiras conseguidas, mais um. O partido que obtiver a maior média conseguirá a primeira das três cadeiras restantes. Depois, repetese a operação até o preenchimento das sobras, no caso do nosso exemplo, três cadeiras no Legislativo.
A compreensão do funcionamento do sistema é importante para visualizar, com maior clareza, quais os objetivos do sistema proporcional. Entretanto, a importante valorização dos partidos políticos fortes e com programas definidos, que no nosso entender deveria nesse sistema vir acompanhada da fidelidade partidária, depende de outras medidas para que alcance seus objetivos.
Importante ainda dizer que o sistema proporcional, no Brasil, tem comportado variações, como as coligações partidárias que podem evitar muitas das distorções que foram aqui relatadas, mantendo ainda vivos os pequenos partidos, que não podem ser confundidos com partidos de aluguel, que surgem sem nenhuma legitimidade, muitas vezes, para proporcionar apenas a projeção pessoal de aventureiros políticos, que infelizmente no Brasil muitas vezes conseguem sucesso[4].
13.3 O sistema distrital
O sistema distrital tem sido objeto de estudos detalhados, após a Constituição de 1988, na qual não foi dada a devida importância a este sistema, que tem sido aplicado com sucesso em outros países, tanto na sua forma pura como na forma mista, como é o caso alemão, onde se combina o sistema distrital com o sistema proporcional, modelo já sugerido para ser implementado no Brasil[5]
No presente trabalho, em que procuramos estabelecer bases locais de poder, como força democrática de transformação, o sistema distrital é de extrema relevância. Necessário lembrar, entretanto, que este sistema pode privilegiar os grandes partidos políticos e principalmente os partidos organizados em todo o território nacional, pois ao se vincular o candidato a um determinado distrito, de dimensões bem menores que um Estado, como eles estão organizados agora, teremos como conseqüência o enfraquecimento dos partidos políticos que só tenham força nos grandes centros urbanos, fortalecendo ainda mais os que têm penetração no interior.
Esse fato deve ser considerado, quando de qualquer discussão sobre a implantação do sistema distrital no Brasil, principalmente na sua forma pura.
Como consequência histórica de vários períodos de ditadura de direita e perseguições implacáveis aos militantes de esquerda no Brasil, só recentemente os partidos de esquerda conseguiram crescimento significativo e constante, principalmente a partir da década de 80. Entretanto, esse crescimento tem-se dado em regiões, em geral, mais industrializadas e em populações com um maior acesso à informação e à educação. A implantação do voto distrital, na sua forma pura, poderia significar um desejado retrocesso no movimento democrático, que necessita de real oposição que signifique uma alternativa ao modelo majoritário. O revezamento de propostas e ideias é um fundamento importante da democracia, pois é o fator que permite a evolução através da discussão de modelos diferentes, chegando sempre a resultantes inovadoras, em um processo constante de renovação.
Estamos diante de um dilema de difícil solução. Ao valorizarmos o poder local, fortalecemos a tese do voto distrital. Entretanto a sua adoção pode significar enfraquecimento da democracia, pois implicaria o retorno das maiorias conservadoras, superiores às já existentes, nos legislativos da União e dos Estados, visto os motivos históricos já mencionados, que fazem com que nosso processo democrático, que implica a aceitação da troca de poder com naturalidade, tenha lenta evolução, com infelizes retrocesso com uma certa constância.
Talvez a solução seja o sistema distrital misto, organizado nas esferas da federação, de acordo com a realidade de cada ente. Não pretendemos, entretanto, neste trabalho apresentar formulas infalíveis para a solução dos nossos problemas e modelos prontos de organização do Estado. Estas formas só podem ser encontradas na discussão diária e no enfrentamento dos problemas que, de forma quotidiana, surgem para a administração e administrados. O objetivo do cientista social, hoje, não pode ser outro do que apontar alternativas e oferecê-las, de maneira simples, para o debate popular. Qualquer outra pretensão tende a cair nas velhas fórmulas mágicas, que infelizmente não tiveram os resultados desejados, pois esqueceram-se do ser humano. Por esse motivo, este trabalho pretende principalmente oferecer, para discussão, um modelo de organização que possibilite a criação dos canais necessários de comunicação, transformando o Estado não em um impositor de modelos e soluções prontas e acabadas, que partem de um pequeno grupo iluminado no poder, mas sim um Estado que esteja sensível às soluções e à vontade, que parte das comunidades locais e de cada indivíduo, de expressar de forma livre suas opiniões, estando o Estado obrigado a seguir e dar suporte aos novos caminhos, desde que apontados com liberdade pela população e respeitados os princípios universais de direitos humanos, garantidos pela Constituição.
Isto posto, devemos explicar o funcionamento do sistema distrital. Livro que examina o tema com extrema objetividade e c1areza é o Traité de Droit Constitutionnel Suisse, de Jean François Aubert[6], quando, estudando o sistema eleitoral suíço, trata da circunscrição. Lembra o autor que raramente, se encontrará exemplos de eleições para o parlamento com única circunscrição nacional, podendo citar-se, como exceção, as eleições para o Knesseth israelense e alguns cantões suíços.
A circunscrição única significa a existência de um único colégio eleitoral, de onde saem todos os representantes eleitos. Normalmente ocorre a divisão do território do Estado, em várias circunscrições, com dimensão territorial diferente. No caso brasileiro, para exemplificar, tornando mais clara a questão, temos um colégio eleitoral para cada Estado-Membro. Isso significa que, para eleição de Deputados Federais, o eleitor só poderá votar nos candidatos no seu Estado, não podendo votar em candidato a Deputado Federal de outro Estado. Se tivéssemos um sistema de circunscrição única nacional poderíamos, em Minas Gerais, votar em candidato, por exemplo, de São Paulo.
A circunscrição única pode trazer dominação insuportável com a concentração de poder em determinados grupos e, ainda, maior distanciamento entre os representantes e representados.
Note-se, entretanto, que a existência de circunscrições correspondentes aos Estados uma consequência equivocada do federalismo, uma vez que o território do Estado é ainda muito grande, podendo-se admitir ainda sua subdivisão em mais circunscrições, mantendo-se ainda o sistema distrital proporcional existente, que só desaparecia, cedendo espaço para o sistema distrital majoritário, se criássemos o número de circunscrições correspondentes ao número de vagas para o parlamento. Como exemplo, se a população do Estado de São Paulo pode eleger 70 Deputados, e o Estado estivesse dividido em 70 distritos eleitorais ou circuncrições, a eleição só poderia ser majoritária, elegendo-se um Deputado por distrito. De outra forma se dividir o Estado de São Paulo em dez circunscrições ou distritos eleitorais, poder-se-ia eleger sete Deputados por distrito mantendo-se o critério proporcional.
Lembramos ainda, dois fatos importantes sobre o sistema brasileiro. Nos Estados-Membros, adota-se a circunscrição única, em que todos os eleitores do Estado votam em todos os candidatos a Deputado Estadual. Isto afasta os representantes, além de deixar determinadas regiões do Estado sem representação, sujeitas a políticas eleitoreiras, em véspera de eleições. E obvio que os Estados-Membros necessitam, pelo menos, de urna divisão em distritos ou circunscrições, aproximando as representações, mesmo que seja para manter o sistema proporcional, ou, em outras palavras, mesmo que o número de distritos ou circunscrições criadas não sejam correspondentes ao número de Deputados na Assembléia Legislativa dos Estados-Membros.
O outro fato importante consiste em lembrarmos a imperfeição do modelo adotado de representação dos Estados na Câmara dos Deputados, o qual estabeleceu, como número mínimo de representantes por Estados, 8 Deputados, e número máximo, 70. Esse dispositivo constitucional não permite o cumprimento de princípio constitucional de igualdade jurídica, que se estende aos direitos políticos, em sentido restrito, para significar um eleitor um voto. Ao se estabelecer a circunscrição por Estado fixou-se o número mínimo e máximo sem nenhum critério matemático de proporcionalidade ou de peso de voto. O voto do eleitor de Estados populosos como São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Bahia, vale muito menos que o voto dos eleitores de Rondônia, Roraima, Amapá, Acre, Sergipe.
A solução pode estar em se reduzir o mínimo e não estabelecer o máximo de representantes por Estado, ou então em criar novas circunscrições nos Estados mais populosos, mantendo-se o voto proporcional, ou ainda de se criar quantos distritos forem os números de Deputados, passando-se para o voto majoritário em cada distrito. Este último caso, embora possa estabelecer uma maior proximidade entre eleitor e representante, criando ainda equilíbrio na Câmara Federal, pode prejudicar, como analisamos anteriormente, profundamente os novos partidos políticos, o que, pela nossa história, sem tradição democrática, pode significar grande perda para a democracia, visto que justamente são esses partidos que podem trazer uma renovação positiva para o País, substituindo a antiga política clientelista, que esta aí em partidos e candidatos que, constantemente, mudam o nome e se apresentam como liberais, nos moldes do coronelismo do século passado.
Talvez, uma solução que se apresente, seja a adoção de dois critérios, para o preenchimento das vagas dos representantes do povo, tanto em nível federal como estadual, que seria a adoção de um sistema distrital misto, no qual parte das vagas seria preenchida pelo sistema distrital, majoritário, um candidato por distrito, e outra parte das vagas seria preenchida pelo sistema proporcional, com algumas correções de proporcional idade de representação por Estados.
Nem sempre o sistema que se apresenta como o teoricamente mais democrático é, na sua prática, bom mecanismo democrático, pois a sua inserção em realidades culturais, socioeconômicas, políticas e históricas diferentes, pode desvirtuar totalmente seus objetivos. Esse é o perigo da introdução, simplesmente, do sistema diretorial, um candidato por distrito pelo voto majoritário, mesmo sendo este em dois turnos[7].
Entretanto, como ficou demonstrado, são várias as alternativas que podem ser criadas, a partir dos sistemas expostos que se confundem.
Alterando o sistema existente, onde há eleição majoritária para o Senado, sendo três representantes por Estado e proporcional para a Câmara dos Deputados, sendo que cada Estado corresponde a uma circunscrição, podemos chegar a um equilíbrio, dividindo-se o território brasileiro em mais circunscrições não coincidentes com o território dos Estados mantendo-se, entretanto, o sistema proporcional nas circunscrições, estabelecendo, com isto, uma autêntica representação da população. Note-se que essa alteração é constitucional, não ofende a federação, pois os Deputados são representantes do povo e não dos Estados federados. A vinculação aos Estados federados está no Senado e por esse motivo é igual para cada Estado[8].
Podemos citar, como exemplos de sistemas distritais distintos, o britânico, o alemão e o norte-americano. Na Grã-Bretanha originou-se o parlamentarismo e também o sistema distrital, sendo que durante sua história afirmou-se o sistema distrital majoritário, ou seja, o território do país é dividido em quantos distritos forem necessários, para preencher as vagas no parlamento, sendo o voto uni nominal.
A Alemanha adota sistema de representação proporcional personalizada, onde metade dos representantes é eleita pelo sistema majoritário uninominal e metade pela votação proporcional estadual, dentro do sistema distrital.
Nos Estados Unidos, o Senado Federal representa os Estados da federação, sendo que cada Estado elege dois candidatos. A Câmara dos Representantes tem 435 membros, sendo eleita pelo sistema majoritário uni nominal, com um mandato de duração de dois anos[9].
Esses são alguns exemplos das inúmeras variantes que os sistemas eleitorais combinados podem ter, não devendo o Brasil copiar nenhum, mas criar o seu próprio sistema eleitoral, que se adapte à realidade socioeconômica atual, um sistema que permita a renovação e o aprofundamento da democracia, rompendo com a longa e triste tradição c1ientelista que transforma o espaço político em mercado.
[1] NOHLEN, Dieter. Sistemas eiectoraies del mundo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1981. Este livro faz uma análise de vários temas relativos ao estudo dos sistemas eleitorais, abordando, por exemplo, as eleições majoritárias por listas, pessoal, pontifício, proporcional, os diversos partidos políticos entre outros assuntos.
[2] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A democracia possível. São Paulo: Saraiva, 1972. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia - Uma defesa das regras do jogo. São Paulo: Paz e Terra, 1986; PORTO, Walter Costa. Dicionário do voto. São Paulo: Giordano, 1995.
[4] DAHL, Robert A. I dilemi della democrazia pluralista. Milano: Est, 1996; LEITÃO, J. M. Silva. Constituição e direito de oposição; Coimbra: Almedina, 1987; CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposição na política. São Paulo: Angelotti, 1995; AGUILLAR, Juan Femando López. Minoria y oposición en el parlamentarismo - Una aproximación comparativa Madrid: Congresso de Deputados, 1991; SARTORI, Giovanni. lngenieria constitucional comparada - Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. México: Fondo de Cultura Economica, 1994.
[5] VOTO Distrital misto. Solução que o Brasil quer conhecer. Assembléia Nacional Constituinte, Deputado Constituinte Israel Pinheiro, julho, 1987.
[6] AUBERT, Jean-François. Traité de droit constitutionnel suisse. Suiça: Edes et Calendos Nenchatel, 1967; BARTOLINl, M. S. et al. Manuale di scienze della pollitica. Bologna: Il Mulino, 1986
[8]JEAN-FRANÇOIS, Albert. Traité de droit constitutiollnel suisse. Suisse:Edes et Calendes, 1967, p. 430-431.
[9] CAVALCANTI, Themístoc1es Brandão. O voto distrital. Revista de Ciencia Política. Rio de Janeiro, maio, 1977. CARION, Eduardo. Representação proporcional e voto distrital. Revista Brasileira de Estudos Políticos. Minas Gerais, UFMG, janeiro de 1983; FLEISCHER, David V. Voto distrital e partidos políticos. Revista de Infomzação Legislativa, Brasília, junho, 1984; GADELHA, Paulo. Do voto distrital. Revista de Informação Legislativa, Brasília, junho, 1987; SILVA, Ic1éa Haver da. O voto distrital. Rio de Janeiro: UFRJ, 1986; VOTO DISTRITAL, número especial da Revista de Informação Legislativa, Brasília, junho, 1993; BECKER, Carl L. Modem democracy. London: Oxford University Press, 1948.
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