Para Citação: MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Poder Municipal, paradigmas para o estado constitucional brasileiro, Belo Horizonte, Editora Del Rey, 1997, pp.54-64
SISTEMA DE GOVERNO
Dos três sistemas de governo estudados pela doutrina, a Constituição brasileira de 1988 optou pelo presidencialismo. O sistema presidencial tem com característica essencial a clara separação de Poderes, procurando-se estabelecer um equilíbrio perfeito entre Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Entretanto, na sua história, o presidencialismo tem apresentado graves distorções, demonstrando clara tendência à supremacia do Executivo sobre os demais Poderes, tendo sido preferido por vários governos autoritários que se têm sucedido na América Latina.
O sistema presidencial surgiu nos Estados Unidos após a revolução que se iniciou em 1776, e resultou na independência da Inglaterra e culminou com a Constituição de 1787, que criava um Estado Federal e o presidencialismo, sistema de governo que, visto sob certa perspectiva pode sugerir uma monarquia eletiva por tempo certo, ou não vitalícia.[1]
Por ser o Poder Executivo centrado na figura do Presidente da República, o presidencialismo é na maioria das vezes, um sistema personalista em que o Poder Executivo normalmente se sobrepõe aos demais Poderes, incentivando práticas autoritárias típicas de modelos personalistas.
Nos Estados Unidos, embora em momentos diferentes de sua história tenhamos assistido à supremacia em alguns momentos de Poder Judiciário e do Poder Legislativo, mesmo nesses momentos o Presidente da República tem representado a imagem do Estado diante dos seus cidadãos e a do país nas suas relações internacionais. Nesse ponto a proximidade com a monarquia é muito grande, pois,mais do que um projeto, o presidente representa um poder fundado sobre atributos pessoais.
Dessa forma, o presidencialismo pode se prestar ao exercício autoritário do Poder, apresentando graves distorções na maior parte dos Estados em que esse sistema foi adotado.
No Brasil, a primeira Constituição do Império, em 1824, adotou o parlamentarismo numa forma de estado unitário em uma monarquia constitucional que guardou poderes efetivos ao Imperador enquanto poder moderador.
A Constituição de 1981 foi a primeira republicana sofrendo forte influência da Constituição norte-america, no momento me que adotou o sistema presidencialista e a forma de Estado Federal.
Nesse período manteve-se o voto censitário, quando podiam participar do processo de elei cão dos representantes apenas aqueles que tinham poder econômico. As sucessivas fraudes nas eleições e a influência do poder econômico de Minas e São Paulo caracterizou esse período como fase da política do café-com-leite. O presidencialismo, marcadamente autoritário, assentado no poder municipal privado, que dominava e utilizava, segundo interesses pessoais, a máquina estatal, está previsto em uma Constituição escrita liberal inserida em uma realidade histórica de privatização das instituições do Estado[2].
A Constituição de 1934 mantém o federalismo e o presidencialismo, introduzindo no Brasil o Estado social, ao prever pela primeira vez em um texto constitucional, direitos sociais e econômicos, enquanto direitos fundamentais.
Esta Constituição, entretanto, não chega a ser aplicada, uma vez que, após a chamada “intentona comunista” de 1935, o governo Getúlio Vargas, utilizando-se desse pretexto, recrudesceu suas medida autoritárias que teriam suporte constitucional no texto de 1937.
A Constituição brasileira de 1937 cria um Estado unitário com poderes centralizados na figura de um Presidente da República forte. Este texto outorgado estabeleceu a pena de morte para cinco casos, dos quais quatro se referiam à influência comunista. Dessa forma, entre outras condutas puníveis com a pena de morte, a Constituição se referia à tentativa de estabelecer de uma só classe (a classe proletária, pois a ditadura existente representava outros interesses econômicos) e submeter o Brasil a uma potência estrangeira (inequivocadamente a União Soviética).
De caráter nacionalista, com forte influência da ideologia fascista Européia, o regime de Vargas presidente terá fim juntamente com a Segunda Guerra Mundial, período de renascimento das Constituições sociais[3].
A Constituição brasileira de 1946 será um exemplo de Constituição social-liberal. Restaurando-se a federação e a democracia representativa, mantém-se o sistema presidencial. A democracia representativa então vigente será ainda de caráter restritivo, mas talvez um dos períodos de maior democracia em nossa história. Uma cláusula constitucional, que proibia partidos políticos que defendessem ideologias não democráticas, foi utilizada para recolocar na ilegalidade o então legalizado Partido Comunista.
Será de apenas dezoito anos o período dessa democracia representativa. Com a renúncia de Jânio Quadros, João Goulart assumiu a Presidência. Setores militares e econômicos não queriam permitir a posse do novo Presidente, que representava uma proposta reformista que iria afetar interesses econômicos nacionais e estrangeiros. Adotou-se então o sistema parlamentar não como uma opção democrática, mas como forma casuísta de evitar o projeto reformista e democrático do Presidente Goulart, reduzindo seus poderes. A experiência parlamentar durou pouco, e em plebiscito o povo escolheu o presidencialismo.
O golpe militar de 1964 iria por fim às tentativas de reforma. Adotou-se um sistema autoritário presidencial em que presidentes generais se sucediam no poder[4].
As Constituições de 1967 e 1969 foram expressões desse período, no qual os chefes dos executivos eram escolhidos de forma não democrática, com uma clara supremacia do poder presidencial militar, sustentado por interesses econômicos nacionais e estrangeiros, um Poder Legislativo intimidado, vários parlamentares cassados. Senadores indiciados e um Poder Judiciário limitado nas suas funções jurisdicionais tão necessárias às práticas democráticas.
Não só no Brasil, mas em quase toda a América e em quase todos os países que adotaram o sistema presidencial, o autoritarismo, o personalismo e a supremacia do Poder Executivo sobre os demais foram traços marcantes desse sistema[5].
Após o período de redemocratização, especialmente após a Constituição democrática de 1988, o sistema presidencial no Brasil continuou apresentando graves distorções autoritárias.
Medidas excepcionais foram e estão sendo utilizadas de forma costumeira por Presidentes eleitos pelo voto direto na vigência de uma Constituição democrática, como o consentimento expresso ao tácito dos Poderes Legislativo e Judiciário.
É o caso da utilização indiscriminada de medidas provisórias nos governos Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso. A medida provisória é medida excepcional que se insere em um sistema constitucional democrático. Criada, como substituta do decreto-lei, deveria guardar deste grande distância, uma vez que, ao contrário deste, será rejeitada por decurso de prazo, se após trinta dias não tiver sido aprovada pelo Legislativo, perdendo sua eficácia desde sua edição.
A Constituição Federal estabelece que a medida provisória só será editada em caso de urgência, o que significa que apenas em caráter excepcional ou relevante interesse público, que não possa permitir aguardar os prazos de urgência do processo legislativo constitucional, poderá então admitir-se sua edição, legislando o Executivo com absoluta precariedade e excepcionalidade, pois não é esta a sua função.
Tais atributos fazem com que a medida provisória seja admitida como capacidade legislativa extraordinária do Presidente da República em uma democracia, não quebrando o equilíbrio entre os três Poderes.
Entretanto, a prática, ou nossa Constituição real, é muito diferente da Constituição escrita. Se tomarmos como exemplo apenas o primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, encontraremos com perplexidade uma edição recorde de medidas provisórias, com a passiva aceitação do Poder Legislativo, que assiste e concede sua inferiorização diante do Executivo, com o agravante da sustentação do Poder Judiciário, que admite inclusive reedições de medidas provisórias, o que faz desaparecer sua provisoriedade, com a possibilidade de, a cada reedição, presenciarmos as modificações de parágrafos, incisos e alíneas de seu texto original, trazendo total insegurança nas relações jurídicas.
Embora o sistema parlamentar tenha também suas facetas personalistas e autoritárias, o presidencialismo ressalta essas características, sendo o sistema preferido pelos países menos desenvolvidos, social, política e economicamente. Se levantarmos as situações vividas pelos países latino-americanos hoje, encontraremos sistemas presidencialistas, personalistas, com clara supremacia do Poder Executivo sobre os demais Poderes, em um regime de democracia representativa na Constituição escrita, e numa total ausência de democracia social, econômica e política na Constituição real, embora os direitos individuais de forma relativa sejam garantidos para alguns grupos de cidadãos.
É claro, na história dos países que adotaram esse sistema de governo, que sua promessa de equilíbrio de Poderes e estabilidade não se cumpriu, sendo que a estabilidade conquistada pelos Estados Unidos se deve muito mais ao seu sucesso econômico e à sua supremacia econômica mundial, somada à conquista gradual dos direitos civis a partir da década de 60, do que ao sistema presidencial, que nos EUA é extremamente controlado e inacessível à maioria da população, uma vez que campanhas caríssimas para os Chefes dos Executivos da Federação são polarizadas por dois partidos políticos de ideologias semelhantes, sendo o processo de escolha feito através de colégio eleitoral, o que pode representar, em situações específicas, que o resultado das urnas possa ser contrariado pelo resultado do Colégio Eleitoral.
Presidentes constitucionais ou não, autoritarismos reais ou constitucionais, os fatos históricos comprovam a inadequação do sistema presidencial que apesar de visar a um objetivo, ao personalizar o Poder Executivo e lhe conferir grande estabilidade, incentiva desvios autoritários. Seja gerando autoritarismos ou seja opção de culturas autoritárias o presidencialismo não é adequado à construção de um democracia efetiva.
Não se pode dizer que o sistema parlamentar, por si só, permitirá o desenvolvimento de uma democracia participativa efetiva. Contribuem para esse processo uma série de dados culturais, históricos, socioeconômicos e conjunturais, que têm que ser analisados e superados para sua evolução.
Entretanto, ao contrário do presidencialismo, o sistema o parlamentar pode permitir maior controle por parte da população sobre o governo e o próprio parlamento, por intermédio da pressão legítima sobre esses organismos, que tem, nos dois institutos básicos do parlamentarismo, mecanismos de submissão das políticas governamentais e da atuação do parlamento à vontade popular.
A dissolução do parlamento por parte do governo e a queda do gabinete por perda de apoio da maioria no parlamento são mecanismos fundamentais no parlamentarismo que permitem mudanças de governos e políticas públicas submetidas à apreciação popular, sem os traumas que o sistema presidencial impõe[6].
A imposição de uma política socioeconômica no sistema presidencial dificilmente pode ser evitada pela população, principalmente nos países menos desenvolvidos no conceito de desenvolvimento do sistema capitalista vigente. A queda de um Presidente da República e seu governo, mesmo que este tenha cometido crime comum e crime de responsabilidade, é um processo demorado e difícil , trazendo instabilidade às instituições públicas, descrédito perante a população, que tem de esperar de seus representantes atitudes que nem sempre são tomadas.
A Constituição brasileira de1988 estabeleceu, para julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade, procedimento político extremamente fechado, em que a denúncia para ser aceita depende de aprovação de dois terços da Câmara de Deputados, funcionando como juízo de admissibilidade, para depois ser julgado pelo Senado Federal, que presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, deverá considerá-lo responsável, por dois terços dos Senadores. Decorre daí a perda do seu mandato, o que não significa a queda do governo ou a desaprovação da sua política, que continua com seu Vice – Presidente.
Portanto, o que se pode defender como fator de estabilidade, pode significar, na prática, fator de desestabilização, pela quase impossibilidade de derrubar a política governamental. O fato ainda da convivência de um governo não amparado por um parlamento, claramente contrário a suas políticas, pode paralisar o Estado, inviabilizando a implementação de qualquer medida, adiando ou impossibilitando o acesso da população, muitas vezes, aos seus direitos básicos e inadiáveis.
A eleição não legitima todos os atos do governo, e este deve estar submetido a controles permanentes, não apenas de legalidade e constitucionalidade, mas efetivamente de direcionamento de tais políticas pelos cidadãos diretamente interessados e responsáveis pelas mesmas. Assim uma política governamental não poderia nunca ignorar ou desrespeitar os direcionamentos apontados por profissionais da área a que esta política se refere e pela população que usufrui dos serviços envolvidos.
O parlamentarismo permite esse controle através de seus mecanismos básicos já referidos. Entretanto, uma série de condições tem de ser estabelecidas para que o sistema funcione, como a existência de partidos políticos fortes, organizados e com programas definidos por processos de discussão e decisão interna democráticas, além da necessária fidelidade partidária dos seus componentes com relação às políticas estabelecidas e ao plano de ação definido, somando-se legislação eleitoral não casuísta e uma população cidadã, ou seja, um população portadora de todos os direitos fundamentais sociais, econômicos, políticos e individuais que permitem o funcionamento de uma democracia.
Um sistema de governo não é capaz de mudar nada, se as pessoas que compõem a sociedade civil e a estrutura do Estado não se modificarem, e não detiverem os meios de participação efetiva de transformação. Este é o ponto central a que pretendemos chegar neste trabalho. Não serão a forma de Estado e o sistema de governo que permitirão a mudança, mas sim a criação de condições sociais e econômicas e o estabelecimento de canais de comunicação e participação, de uma população informada, que permitirão a mudança constante e a evolução permanente do processo democrático juntamente com as transformações do ser humano[7].
O sistema parlamentar pode e apresenta distorções da vontade popular e do próprio ideal democrático de participação de todos em uma sociedade de oportunidades iguais. É necessário compreender que os mecanismos de dissolução do parlamento e de que da do gabinete são criados para controle mútuo entre o Executivo e o Legislativo, uma fiscalização mútua no sentido de se cumprir a vontade popular que obviamente é mutável com o tempo. Está é a grande diferença entre o parlamentarismo e o presidencialismo, uma vez que, enquanto sistema pretende ser legítimo por quatro, cinco ou até mesmo sete anos, o outro está em constante avaliação, sendo estabelecido um mandato máximo, mas não fixo, o que significa que este pode acabar antes do limite máximo, se assim apontar a população, que terá sua vontade expressa no governo, quando este, contando com o apoio da população, dissolve um parlamento que não mais conta com o apoio popular, submetendo a composição do novo parlamento, ao voto direito do povo, ou, de outro lado, o parlamento, ouvindo os cidadãos, derruba o governo e constitui um novo gabinete com nova maioria no parlamento.
Entretanto temos assistido manobras de gabinetes que para permanecerem no poder por mais alguns anos, se utilizam de situações momentâneas não vinculadas às políticas do gabinete do Primeiro-Ministro e dissolvem o parlamento onde têm maioria, na tentativa de manter o poder por mais, no mínimo, quatro anos.
Essa manobra, infelizmente comum em alguns sistemas parlamentares, pode ser exemplificada pelo governo da Primeira Ministra Margaret Thatcher, quando no período que antecedia à guerra das Malvinas gozava de baixa popularidade. Com a guerra e a vitória inglesa contra os argentinos, que culminou com a reconquista das ilhas próximas ao território argentino, a popularidade da “dama de ferro” foi recuperada. Thatcher, sabendo atrair para si a responsabilidade pela vitória na campanha militar, teve aprovação popular para mais um mandato, ao convocar antecipadamente eleições parlamentares.
Finalmente, é necessário analisar o sistema diretorial, para alguns o mais democrático e impessoal dos sistemas de governo encontrados na prática institucional e constitucional.
O sistema diretoral caracteriza-se pela submissão do Executivo a vontade do Legislativo, numa organização impessoal por intermédio de condução colegiada das políticas de governo.
Sem dúvida alguma, pela explicação inicial, o sistema diretorial é o mais adequado para a construção de uma política governamental em torno de pessoas, líderes carismáticos que venham atender às expectativas pessoais ou o chamado “ideal do ego” do eleitor, que se realiza através do seu líder.
No sistema diretorial, o Poder Executivo se encontra dentro do Poder Legislativo; em outras palavras, o Poder Executivo é órgão do Poder Legislativo. A Suíça é um exemplo atual do sistema diretorial que foi amplamente utilizado pelos países do Leste Europeu sob a influência soviética.
O Diretório é um órgão colegiado encarregado do exercício do Poder Executivo, eleito pelo Poder Legislativo ou diretamente pelo voto popular. Existem variações no próprio sistema diretorial Suíço, no qual em alguns “Cantões”, existe a possibilidade de destituição pelos eleitores dos seus representantes. Entretanto, o ponto essencial do sistema é a impossibilidade de o governo contrariar a vontade do Poder Legislativo.
O Diretório adota o revezamento no poder de Presidentes que se sucedem, evitando a personalização do poder na figura de uma pessoa. Quando a política do Diretório contraria as determinações do Poder Legislativo, o Diretório tem que se submeter à vontade daquele, não existindo a possibilidade de dissolução do parlamento ou de queda do governo.
O sistema diretorial traz inovações em relação ao sistema parlamentar, uma vez que submete o Poder Executivo a vontade do Poder Legislativo, não existindo ainda a possibilidade de dissolução do parlamento ou queda do gabinete.
O ponto fundamental e de relevância nesse sistema é a sua total impessoalidade, que não se constrói sobre os atributos pessoais de um líder, fato que nem mesmo o sistema parlamentar consegui afastar. A permanência no poder por mais dez anos de líderes, como Margaret Thatcher (Grã- Bretanha) Helmut Koll (Alemanha) Felipe Gonzalez (Espanha), Andreas Papandreau (Grécia), Cavaco e Silva (Portugal), demonstraram em alguns desses casos, uma vez que se torna impossível generalizar, que o sistema parlamentar não oferece garantias absolutas contra o personalismo, ou o projeto de governo centrado na figura desses líderes.
Concluímos, a partir dessas observações, que o sistema de governo pode colaborar para evitar distorções personalistas do exercício do poder, que podem conduzir à formas menos democráticas ou mesmo estagnar o processo de construção de um Estado e de uma sociedade efetivamente democráticos.
É necessário entretanto frisar, mais uma vez, que a estrutura estatal definida no texto constitucional, no que se refere à forma de Estado, a forma de governo e ao sistema de governo, não podem garantir a evolução do processo democrático. Existem opções, sobre esta estrutura fundamental do Estado, que podem auxiliar no sentido de evitar distorções indesejáveis que venham a limitar os direitos fundamentais e o aprofundamento da participação popular nos destinos do estado, mas que não são capazes de propiciar todas as garantias democráticas de permanecia e evolução do processo democrático.
Importante é, pois, a análise do regime político, do sistema político e dos fatores essenciais que hoje, cada vez mais, ameaçam a livre formação e expressão do pensamento e da vontade dos cidadãos.
[1] CORWIN,Edward S. A Constituição norte americana e seu significado atual. Rio de Janeiro: Zahar, 1986; BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral do constitucionalismo. Separata da Revista de Informação Legislativa, ano 23, n.91, jul/set.1986; SCHWARTZ, Bernard. American constitucional Law. Cambridge: The Univesity Press.
[2] VENÂNCIO FILHO, Alberto. A intervenção do Estado no domínio econômico. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1968; FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 5. Ed. São Paulo: Saraiva, 1981; ACCIOLI, Wilson. Instituições de direito constitucional. Rio de Janeiro; Forense, 1978. FERREIRA, Luiz Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 6. Ed. São Paulo: Saraiva, 1983
[3] BRANDI, Paulo Vargas. Da vida para a história. Rio de Janeiro: Zahar, 1983
[4] TOLEDO, Caio Navarro. O Governo Goulart e o Golpe de 64. 5. Ed. São Paulo: Brasiliense, 1984; BANDEIRA, Moniz. Trabalhismo e socialismo no Brasil – A internacional socialista e a América Latina. São Paulo; Global, 1985; BENEVIDES, Maria Victoria. O Governo Jânio Quadros. São Paulo: Brasiliense, 1981
[5]GALEANO, Eduardo. As veias abertas na América Latina. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981; MOURA, Gerson. Tio San chega no Brasil – A penetração cultural americana. São Paulo: Brasiliense, 1984
[6] PIZZORUSSO, Alessandro. Sistema istituzionale del diritto publico italiano. 2. Ed. Napoli: Jovene, 1992; DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva 1979; El control parlamentario del govierno em las democracias pluralistas (el processo constitucional español) In: TERCERAS JORNADAS INTERNACIONALES DA CIENCIA POLITICA Y DERECHO CONSTITUCIONAL,Barcelona: Labor, 1978;RIBEIRO,Darcy. Formas e Sistemas de governo: república x monarquia – presidencialismo x parlamentarismo. Petrópolis; Vozes, 1993
[7] BOBBIO, Norberto. O conceito de sociedade civil. 2. Ed.,Rio de Janeiro: Graal, 1982;BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade – Para uma teoria geral da política. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987; BOBBIO, Norberto. Ensaios escolhidos. São Paulo: C.H. Cardim; ZAMPETTI, Pier Luiz. La participacion popular en El poder. Madrid: EPESA, 1977
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