PARTE III
Reformas no Pacto Federativo de 1988
Jose Luiz Quadros de Magalhães
Tatiana Ribeiro de Souza
7- PROPOSTAS DE REFORMA FEDERAL EM CURSO NO CONGRESSO NACIONAL NO ANO DE 2007
A reforma tributária proposta pelo Governo Federal em 2003 foi identificada como Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 41, de 2003. O Deputado Virgílio Guimarães, no parecer apresentado perante a Comissão Especial, propôs que o Senado avaliasse a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional argumentando que isso pode representar um mecanismo adicional na proteção ao contribuinte. Nesta ocasião, o Deputado argumentou que este mecanismo segue instituições bem sucedidas em países “desenvolvidos” como ocorre na França com o “Conseil dês Impôts” da “Cour de Comptes” da França. O Senado poderia, assim, condenar exageros recomendando o atendimento a critérios de moderação e distribuição eqüitativa, avaliando, periodicamente, a funcionalidade do sistema tributário nacional, e de cada um de seus principais componentes em particular, bem como o desempenho das administrações tributárias, ocupando-se de processar administrativamente, e impor sanções dissuasivas, aos Estados que se desviassem do cumprimento regular das obrigações impostas pela nova normatização unificada do ICMS.
Após ter sido aprovada pela Câmara dos Deputados, a PEC nº 41, de 2003, chegou ao Senado Federal, onde foi identificada como PEC nº 74, de 2003. Nesta Casa, o inciso XV do art. 52 não sofreu qualquer alteração.
Segue a redação da proposta:
Redação final da Proposta de Emenda à Constituição nº 74-A, de 2003 (Dispositivos que Retornam à Câmara dos Deputados)
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Art 5º. No primeiro ano de vigência do imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição, na forma dada por esta Emenda, o Senado Federal, observado o disposto no art. 52, XV, da Constituição, proporá revisão do Sistema Tributário Nacional, para vigência em 2007, especialmente:
I – alteração dos impostos e contribuições previstos nos arts. 153, IV, 155, II, 156, III, 195, I, b, 212, § 5º, 239 e 240 da Constituição, visando à simplificação e racionalização de suas cobranças e às suas transformações em tributos, sempre que possível, consolidados e incidentes sobre o valor adicionado;
II – estabelecimento de novo sistema de partilha federativa dos tributos, levando em conta, especialmente, as alterações referidas no inciso I.
Parágrafo único. A revisão prevista no caput deverá levar em consideração o disposto no art. 92 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
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Art. 7º O Senado Federal, em até cento e vinte dias contados da data da promulgação desta Emenda, encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei complementar, sob o regime de urgência constitucional, que instituirá política de desenvolvimento industrial com vistas a reduzir as desigualdades regionais, observadas, no mínimo, as seguintes diretrizes:
I – garantia de crescente recursos orçamentários para investimento em infra-estrutura nas regiões menos desenvolvidas;
II – regionalização do Orçamento-Geral da União de investimentos;
III – concessão de financiamentos com juros e prazos diferenciados e favorecidos, com a finalidade de incentivar a produção. [Grifos nossos.]
Na Câmara dos Deputados, os novos comandos constaram, inicialmente, da PEC nº 228, de 2004 que foi posteriormente desmembrada, visando celeridade na aprovação do aumento da participação dos estados na arrecadação da Cide-Combustíveis, resultando na EC nº 44, de 2004, sendo que os comandos relevantes passaram a integrar a PEC nº 255, de 2004.
O Deputado Virgílio Guimarães relator da matéria no âmbito da comissão especial correspondente, propôs novo desmembramento. As inovações principais passaram a constituir a PEC nº 285, de 2004 e as demais passaram a constituir a PEC nº 293, de 2004.
Outra iniciativa foi a aprovação do Requerimento nº 9, de 2007-CAE, do Senador Tasso Jereissati, requerendo a criação de subcomissão destinada a avaliar a funcionalidade do sistema tributário nacional e para tratar de matérias referentes à reforma tributária. A subcomissão criada será temporária, com prazo de seis meses.
A competência atribuída ao Senado Federal pelo art. 52, XV, da Constituição Federal, deve ser entendida dentro do sistema federal brasileiro não se admitindo, como conseqüência desta nova competência, fruto da Emenda Constitucional n. 42 de 19 de Dezembro de 2003, intervenções ou restrições na autonomia constitucional dos Estados Membro e Municípios. A tentação em intervir, fiscalizar, impor condutas aos entes federados é históricamente muito forte em nossa histórica federal, mas não é tolerada pela Constituição. É fundamental lembrar que toda mudança no sistema tributário decorrente desta nova competência deve seguir os principais constitucionais inafastáveis e imutáveis de busca de aperfeiçoamento do federalismo por meio da descentralização coordenada. Propostas no sentido de restringir competências dos Municípios e/ou dos Estados Membros; reduzir recursos ou competências administrativas e legislativas; prever intervenção ou punição de Estados e Municípios por parte da União, caracterizando subordinação destes entes com autonomia constitucional à União, devem ser analisados sempre com muito cuidado, pois em princípio ferem o movimento federal centrifugo, podendo caracterizar inconstitucionalidade da mudança proposta.
Sobre o federalismo fiscal existem as seguintes proposições tramitando do Senado Federal:
a) PEC nº 10, de 2007, do Senador Renato Casagrande, que altera os critérios de repartição da parcela da arrecadação do ICMS devidas aos municípios;
b) PEC nº 45, de 2006, do Senador Almeida Lima, que incorpora ao FPE e ao FPM valores atualmente distribuídos pela União a título de transferências voluntárias, bem como veda esse tipo de transferência;
c) PEC nº 65, de 2005, do Senador Pedro Simon, que altera a parcela da arrecadação tributária destinada ao FPE, ao FPM e a programas de financiamento do setor produtivo;
d) PEC nº 50, de 2005, do Senador Osmar Dias, que destina ao FPE e ao FPM parte da arrecadação das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico;
e) PEC nº 66, de 2003, do Senador Pedro Simon, que inclui a metade sul do Estado do Rio Grande do Sul no rol de beneficiados pela parcela da arrecadação do IR e do IPI destinada a programas de financiamento ao setor produtivo;
f) PEC nº 470, de 2001 (na Câmara dos Deputados), do Senador Ademir Andrade, que aumenta a parcela da arrecadação do IR e do IPI destinada a programas de financiamento do setor produtivo;
g) PLS nº 29, de 2005 – Complementar, da Senadora Serys Slhessarenko, que restabelece a sistemática de distribuição do FPE prevista no Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 1966).
A PEC nº 228, de 2004, foi uma versão pouco modificada do texto da Reforma Tributária elaborado consensualmente na Câmara dos Deputados. É a PEC Nº 41, de 2003, originária do Poder Executivo, discutida exaustivamente durante sete meses na Câmara Federal, em seguida por mais dois meses no Senado Federal, ali renumerada como PEC nº 74, de 2003.
Conforme o Relator da proposição no Senado Federal, o Senador Rornero Jucá, aproximadamente oitenta por cento do texto final da Câmara dos Deputados foi preservado, sendo que as contribuições do Senado representaram o aperfeiçoamento de cerca de vinte por cento daquele texto.
A maior parte do texto normativo aprovado pela Câmara veio a ser ratificado pelo Senado sem alterações. Um grupo desses dispositivos normativos confirmados pela Casa Revisora pôde ser desmembrado do texto e encaminhado à promulgação, corporificando a Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003. Um segundo grupo de dispositivos, embora confirmados sem alteração na Casa Revisora, retornou em razão de não estar estruturado de maneira avulsa ou independente, isto é, em virtude de conter proposições normativas conectadas com outras que foram objeto de alteração. Por fim, um pequeno grupo de dispositivos constitui a contribuição original do Senado ao processo de aperfeiçoamento da. Reforma Tributária.
Importante lembrar que os dispositivos do texto básico da Constituição estão armazenados no interior do art. 1º da PEC, os dispositivos do ADCT se encontram nos arts. 2º e 3º da PEC, e os arts. 4º a 7º da PEC enfeixam cláusulas intertemporais, de vigência e de revogação. Conforme relatório do Senador Osmar Serraglio do PMDB do Paraná, em 29 de janeiro de 2004, com a renumeração efetuada na peça final elaborada pelo Senado, os dispositivos do ADCT ficaram todos reunidos no art. 2º da PEC , as normas de transição para a nova sistemática do ICMS ficaram enfeixadas no art. 3º, o mecanismo de ressarcimento de perdas com a transição passou para o art. 6º, os dispositivos intertemporais ficaram alojados nos arts. 4º e 8º, os arts. 5º e 7º incorporaram incumbências do Senado, respectivamente, de propor revisão do sistema tributário nacional para vigência em 2007, tendendo a uma consolidação das incidências sobre o valor adicionado, e também de propor a instituição de uma política de desenvolvimento industrial, e a cláusula revogatória passou para o art. 9º da PEC.
Vamos analisar alguns dos dispositivos mais relevantes levando em consideração as discussões já realizadas sobre o Pacto Federativo.
Os dispositivos a seguir se referem ao texto básico da Constituição, contidos sob o art. 1º da PEC:
1) Art. 34, V, c. Mantido. Prevê hipótese de intervenção nos Estados que retiverem indevidamente parcela de ICMS de que outro seja titular.
*Aumenta hipótese de intervenção federal.
2) Art. 36, V. Mantido. Define a iniciativa que condiciona a intervenção acima referida.
3) Art. 37, XXII. Promulgado. Incrementa garantias, profissionalização e entrosamento das administrações tributárias das três esferas políticas.
4) Art. 52, XV. Promulgado. Dá incumbência ao Senado para ocupar-se da avaliação da funcionalidade do sistema tributário e do desempenho das administrações tributárias.
*Desde que não represente intervenção da União na autonomia local.
5) Art. 61, § 3º. Mantido. Estende a iniciativa de lei complementar, no caso daquela que deva regulamentar o ICMS, também a um terço dos Governadores de Estados ou do DF ou a mais de metade das assembléias legislativas estaduais ou câmara distrital.
* Este dispositivo representa uma inovação que fortalece os governos e legislativos estaduais, mas que ao mesmo tempo reconhece uma certa precariedade do Senado como casa representativa dos Estados. Em alguns países, justamente para reforçar o Senado como Casa de Representação dos Estados Membros, os Senadores são integrantes dos governos estaduais, escolhidos pelos governos estaduais, este últimos eleitos democraticamente pelo povo do Estado Membro. A vinculação do Senador com o governo do Estado pode ser visto como requisito para uma efetiva representação dos interesses do Estado Membro no Senado.
6) Art. 100, § 1º. Introduzido pelo Senado. Flexibiliza os precatórios, limitando a obrigatoriedade de provisionamento a 2% da receita corrente líquida e permitindo o parcelamento do excedente em até 120 parcelas.
*Dispositivo que viola direitos dos cidadãos e por isto de constitucionalidade questionável.
7) Art. 105, III, d. Mantido. Atribui ao STJ competência final para dirimir controvérsias relativas ao ICMS.
* Se matéria constitucional não pode emenda retirar competência do Supremo Tribunal Federal, guardião constitucional da Constituição por força da vontade do constituinte originário.
8) Art. 146‑A. Promulgado. Autoriza a adoção, pela lei complementar, de diferenciações tributárias destinadas a coibir práticas anticoncorrenciais.
9) Art. 150, III, c. Promulgado. Enriquece o princípio da anterioridade com a noventena.
10) Art. 150, § 1º. Promulgado. Especifica o âmbito de aplicação da noventena e estende o âmbito de aplicação da anterioridade.
11) Art. 150, § 6º, Mantido. Mero ajuste de redação à nova normatização do ICMS.
12) Art. 152-A. Mantido. Enfatiza a proibição de os Estados e DF desbordarem dos parâmetros da regulação federal do ICMS.
13) Art. 153, § 3º, IV. Promulgado. Autoriza expressamente o legislador a regular a desoneração do IPI sobre bens de capital.
14) Art. 153, § 4º, I, II e III. Promulgado. Trata do ITR (imposto territorial rural), que passa a ser imperativamente progressivo e cuja administração e arrecadação poderá passar para os municípios que assim optarem mediante convênios.
15) Art. 153, § 4º, IV. Introduzido pelo Senado. Constitucionaliza hipóteses ambientais de não incidência do ITR.
16) Art. 155, § 2º, IV. Mantido. Incrementa o quorum para três quintos, e inclui iniciativa de um terço dos governadores, nos requisitos da resolução do Senado que estabelece alíquotas do ICMS.
17) Art. 155, § 2º, IV, a. Mantido. Estabelece alíquota máxima de 25 % no âmbito do ICMS.
18) Art. 155, § 2º, IV, b. Mantido. Introduz o conceito de "alíquota de referência" para determinar a parcela do ICMS devida ao Estado de origem.
19) Art. 155, § 2º, V. Mantido. Prevê alíquotas uniformes do ICMS em todo o País, em número máximo de cinco.
* Como ocorre repetidas vezes, questões que deveriam ser deixadas para a regulamentação no âmbito estadual e municipal são cuidadas pelo poder constituinte derivado da Constituição Federal que pertence ao legislativo da União. Não se trata de inconstitucionalidade mas de manutenção de um tendência de descentralização muito tímida, onde o movimento político centrípeto tem força ainda expressiva diante das forças descentralizadores centrífugas. O federalismo de concorrência, entretanto, tem sido um mal para o nosso país, e para eliminar os mecanismo concorrenciais negativos e estabelecer um federalismo de cooperação é necessário manter firme um centro constitucional uniformizador, o que obvio reduz o campo de ação, nesta questão dos entes federados.
20) Art. 155, § 2º, V, a. Mantido com alteração. O Senado excluiu a previsão de ratificação, expressa ou tácita, que a Câmara propunha que fosse feita por decreto legislativo dos Estados e DF, da afetação de mercadorias a alíquotas que incumbe ao órgão colegiado sucedâneo do CONFAZ, passando a submeter tal exercício de afetação à aprovação por resolução do Senado.
21) Art. 155, § 2º, V, b. Mantido com alteração. O Senado incluiu, entre os bens submetidos à menor alíquota, a energia elétrica de baixo consumo, às máquinas e implementos agrícolas, aos insumos agropecuários, inclusive material reprodutivo destinado ao melhoramento genético animal e vegetal.
22) Art. 155, § 2º, V, e. Mantido. Determina que, com exceção da menor alíquota, as demais não possam ser inferiores à alíquota de referência.
23) Art. 155, § 2º, V, d. Introduzido pelo Senado. Prevê que o órgão sucedâneo do CONFAZ possa baixar e restabelecer alíquotas do ICMS.
24) Art. 155, § 2º, V, e. Introduzido pelo Senado. Autoriza diferenciação de alíquotas do ICMS sobre hipóteses diversas de consumo de energia elétrica.
25) Art. 155, § 2º, VI. Regula o tratamento das operações e prestações interestaduais.
26) Art. 155, § 2º, VI, a. Mantido. Cálculo do ICMS.
27) Art. 155, § 2º, VI, b. Mantido. Parcela do Estado de origem, excluído o IPI.
28) Art. 155, § 2º, VI, e. Mantido. Parcela do Estado de destino.
29) Art. 155, § 2º, VI, d. Mantido. Nas hipóteses de menor alíquota o imposto pertence ao Estado de origem.
30) Art. 155, § 2º, VI, e. Mantido. A parcela do Estado de destino não suporta créditos por operações e prestações anteriores.
31) Art. 155, § 2º, VI, f. Mantido. Permite cobrança na origem conforme lei complementar.
32) Art. 155, § 2º, VI, g. Mantido. Forma de atribuição da parcela ao Estado de destino a cargo de lei complementar.
33) Art. 155, § 2º, VI, h. Mantido. Operação interestadual pressupõe saída efetiva do Estado.
34) Art. 155, § 2º, VI, i. Mantido com alteração. O Senado excluiu menção a "qualquer outra via" de transporte na definição do que é serviço de transporte interestadual.
35) Art. 155, § 2º, VI, j. Mantido. Explicita que as operações com gás seguem a regra geral.
36) Art. 155, § 20, VI, I. Introduzido pelo Senado. Faz um ajuste para a hipótese de adoção de um sistema de compensação origemdestino no âmbito do ICMS.
37) Art. 155, § 20, VIl. Mantido. Enuncia proibição genérica de favorecimentos no âmbito do ICMS, com exceções taxativas.
38) Art. 155, § 20, VIl, a. Mantido. Exceção para tratamento favorecido a microempresas e EPP (empresas de pequeno porte).
39) Art. 155, § 2º, VIII. Mantido. Impõe regulamentação única do ICMS, vedada norma autônoma estadual.
40) Art. 155, § 2º, IX, a. Mantido. Qualifica a incidência do ICMS sobre importados.
41) Art. 155, § 2º, IX, c. Mantido. Estabelece a incidência do ICMS sobre transferências interestaduais entre estabelecimentos do mesmo titular.
42) Art. 155, § 2º, X, a. Promulgado. Constitucionaliza a não incidência ampla do ICMS na exportação.
43) Art. 155, § 2º, X, d. Promulgado. Prevê a não incidência do ICMS sobre a radiodifusão.
44) Art. 155, § 2º, X, e. Introduzido pelo Senado. Explicita a não' incidência do ICMS sobre a TV por assinatura.
45) Art. 155, § 2º, XI. Mantido. Reduz a lei estadual a mera norma de repetição".
* Como visto até aqui a reforma não avança na descentralização e por vezes reduz competências do Estado o que é inconstitucional.
46) (Art. 155, § 2º, XII. Enumera as principais atribuições da lei complementar no âmbito do ICMS. As alíneas "a" a "o" enunciam o que cabe à lei complementar do ICMS)
47) Art. 155, § 2º, XII, f. Mantido, com ajuste de redação. Assegurar aproveitamento do crédito relativo a remessas para outros Estados e do crédito por aquisições destinadas ao ativo permanente.
48) Art. 155, § 2º, XII, g. Mantido com alteração. Dispor sobre competência e funcionamento do órgão colegiado integrado por representante dos Estados e do DF. O Senado incluiu representante da União no órgão colegiado, à semelhança do que já acontece atualmente com o CON FAZ.
49) Art. 155, § 2º, XII, I. Mantido. Prever sanções aos Estados e DF e seus agentes por descumprimento de regras da legislação do ICMS.
* Mais um dispositivo restritivo, que visa uniformizar a conduta dos entes federados. Devemos observar que a mudanças propostas, que por acaso beneficiem os entes federados na distribuição de recursos não muda a estrutura federal, pois não concede mais autonomia e responsabilidade e aumenta os mecanismos de controle e punição o que demonstra desconfiança diante da responsabilidade que a autonomia federal representa.
50) Art. 155, § 2º, XII, m. Mantido. Dispor sobre o processo administrativo e o órgão incumbido da repressão aos ilícitos praticados por autoridades públicas incumbidas da administração do ICMS.
51) Art. 155, § 2º, XII, n. Mantido. Definir a forma de exercício da sujeição ativa pelo Estado de destino.
52) Art. 155, § 2º, XII, o. Mantido. Prever sistema integrado de informações sobre operações e prestações e a obrigatoriedade das respectivas prestações.
53) Art. 155, § 2º, XIII. Mantido. Enumera as competências do órgão colegiado.
54) Art. 155, § 2º, XIIII, c. Mantido. Definir critérios para concessão de parcelamento.
55) Art. 155, § 2º, XIII, d. Mantido. Fixar formas e prazos de recolhimento do imposto.
56) Art. 155, § 2º, XIII, e. Mantido. Estabelecer critérios e procedimentos de fiscalização e controle da parcela devida ao Estado de destino na hipótese de operações ou prestações interestaduais.
57) Art. 155, § 6º. Mantido com alteração. Renumerado, na peça final do Senado, como § 70, 1 e 11. O Senado ressalvou a sobrevivência do ICMS no destino relativamente a operações com energia elétrica e petróleo, que a Câmara havia abolido.
58) Art. 158, lI. Promulgado. Ajusta a destínação da arrecadação do ITR à nova possibilidade de opção acima relatada, caso em que os municípios poderão embolsar 100%.
59) Art. 158, III. Mantido. Acrescenta o critério do local de registro do veículo ao critério existente, do local de licenciamento, como fundamento para a distribuição de 50% da arrecadação do IPVA aos municípios.
As modificações propostas, algumas já aprovadas, demonstram o temor do federalismo que implica em conviver com a maior responsabilidade dos entes federados. A cultura federal ainda não contagiou boa parte dos membros do Congresso Nacional que ainda elogiam a moderação nas mudanças. Para construirmos um Estado Federal avançado, que contribua para o aprofundamento da democracia participativa e dialógica é necessário coragem e ousadia nas mudanças, o que parece distante da nossa realidade política contemporânea.
A proposta de Emenda à Constituição n. 13 de 2003 que propõe a alteração do § 4° do artigo 18 da Constituição Federal que dispõe sobre a organização territorial, visa criar novos procedimentos de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios. A proposta contém duas alterações importantes, uma delas fortalece o legislativo estadual ao estabelecer a regulamentação do processo de criação de municípios não mais por meio de lei complementar federal conforme previu a Emenda Constitucional n. 15 de 1996, mas sim por lei complementar estadual. A Emenda n. 15, contrariando o processo de descentralização, de forma inconstitucional, negou aos Estados membros esta competência.
A outra alteração parece um retrocesso de constitucionalidade duvidosa, ou ao menos de interpretação duvidosa. Na proposta de Emenda n.13 de 2003, parece haver a crença de que, ao trocar a expressão “populações dos Municípios envolvidos” por “população da área diretamente interessada”, o universo de pessoas envolvidas no plebiscito será reduzido. Acredito que esta interpretação é de constitucionalidade duvidosa, pois, reduz a participação popular, excluindo do debate público população que também tem interesse direto na questão. É obvio que, por exemplo, no caso de desmembramento, não só a população do distrito desmembrado que dará origem a um novo município tem interesse direto na questão, como também a população do município que perderá um distrito Ora, para a população deste município, a redução de recursos com a perda da área desmembrada, que em muitos casos reais, tem sido a área com maior arrecadação, pode representar empobrecimento entre outras conseqüências. Não me parece que a mudança da redação possa ter a força de excluir esta população. Entretanto isto dependerá da interpretação da pelo Judiciário e da argumentação oferecida nos processos de inconstitucionalidade que deverão ocorrer quando da realização destes plebiscitos.
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