FEDERALISMO
JOSÉ LUIZ QUADROS DE MAGALHÃES
TATIANA RIBEIRO DE SOUZA
INTRODUÇÃO
O presente trabalho foi realizado no período de março a maio de 2007, em meio a movimentações no Congresso Nacional para discussão de reformas de nossa ordem jurídica constitucional em busca de maior segurança para a população e combate à corrupção nas relações da administração pública e o poder econômico privado. Em meio a esses debates outros temas importantes aguardam deliberação e votação como a reforma política e a constante discussão sobre o federalismo fiscal e a reforma política de nosso pacto federativo. Os debates sobre estas questões se arrastam por muito tempo, em meio a mudanças pontuais por meio de emendas constitucionais e novas leis federais.
Tendo como pano de fundo esta situação de indefinição, pretendemos com este estudo, oferecer à sociedade brasileira material para discussão que dê subsídios para uma reforma mais corajosa de nossa federação em direção ao aprofundamento da autonomia dos poderes locais.
Para isto partimos de uma análise das formas contemporâneas de organização territorial, estudando o Estado unitário, regional e autonômico para melhor compreendermos o federalismo. Forma de organização complexa, o federalismo hoje é a forma de Estado que atende a cerca de quarenta por cento da população do planeta.
O federalismo, na sua origem, está relacionado com a diversidade, o pluralismo e em boa medida com a democracia. Em sua origem remota, encontra fundamento na Grécia e na autonomia e democracia então praticada na Antiguidade Clássica. Influência mais recente é encontrada na formação da Confederação Helvética (Suíça) a partir do século XIV, onde cidades-estados se unem contra a tentativa de centralizar poder e uniformizar culturas no processo que se inicia na Europa em direção ao absolutismo. Nestas duas origens distantes estão presentes o respeito à diversidade e ao pluralismo e a busca da democracia e liberdade, palavras importantes na construção de uma sociedade justa.
A primeira Constituição Federal do mundo foi a dos Estados Unidos da América do Norte em 1787. Importante lembrar que a transformação da Confederação em Federação recebeu muita resistência, uma vez que foi vista por muitos norte-americanos como perda de autonomia e soberania por parte dos Estados. Para muitos cidadãos daquela época, o federalismo representava centralismo. Entretanto, aprovada por apertada maioria, a Constituição Federal de 1787 representou a solução para a efetividade de um poder, suficientemente forte para promover o desenvolvimento do país de forma equilibrada e coordenada e ao mesmo tempo, muito descentralizado, permitindo o respeito à diversidade e pluralidade cultural e econômica de cada região.
No Brasil o Estado Federal só aparece na nossa segunda Constituição: a Constituição Republicana de 1891. O modelo norte-americano foi determinante para a construção de nosso federalismo, que posteriormente trilhou caminho próprio segundo nossa história, nossas características e nossa cultura.
Interessante notar a clara conexão entre descentralização e democracia no mundo contemporâneo e em nossa história constitucional. Em nossa primeira Constituição do Império, nascemos como país independente, na forma unitária bastante centralizada. Com a busca da democracia adotamos a república e o federalismo, descentralizando competências de forma bastante corajosa na Constituição de 1891. Em 1934, após a Revolução de 30 e o movimento constitucionalista de 1932, vivemos o processo constituinte de 33/34 que dá origem a nossa primeira Constituição Social e democrática, que introduz um federalismo mais centralizado do que o anterior. A Constituição de 1934 será a primeira brasileira a trazer direitos sociais e econômicos, acompanhando o movimento mundial em direção a ampliação dos direitos fundamentais da pessoa, incluindo direitos que não eram previstos nas constituições liberais anteriores como os direitos a saúde, educação, trabalho e previdência social.
A Constituição de 34 dura pouco e com o Estado Novo getulista instala-se uma Ditadura de inspiração fascista que resulta na Constituição de 1937. Com a ditadura acaba o federalismo, a autonomia dos Estados-membros e a democracia.
Termina a segunda-guerra mundial e o mundo vive um momento de redemocratização que chega ao Brasil. Em 1946 adotamos uma nova Constituição Federal e democrática que dura até o golpe que instala a ditadura empresarial-militar que permanece no poder até a nova Constituição de 1988. As Constituições ilegítimas e não democráticas de 1967 e 1969 destroem a autonomia dos Estados e Municípios e estabelece um federalismo nominal: o Brasil tem nome de Estado Federal não passando, no entanto, de um Estado unitário.
No dia 5 de outubro de 1988 uma nova Constituição democrática entra em vigor e com ela a restauração do federalismo. Este federalismo de 88 é, sem dúvida, muito mais avançado que os sistemas federais de 34 e 46 não superando, entretanto, a coragem do sistema descentralizado de 1891.
Com a Constituição de 1988 temos uma maior desconcentração de recursos mantendo a repartição de competências, especialmente as competências legislativas e constitucionais, ainda muito centralizadas. Pela leitura dos artigos 22 e 24 da CF88 percebemos que grande parte das competências legislativas permaneceram com a União, sendo que o artigo 24 dispõe sobre diversas competências concorrentes, exercidas de forma invasiva pela União.
O Brasil inovou ao criar o primeiro Estado Federal de três esferas do mundo. Segundo nossa Constituição, os Municípios passam a ser entes federados, ao receberem a competência constitucional de organizarem seus próprios poderes Legislativo e Executivo por meio da Lei Orgânica, que é a Constituição do Município, fruto do Poder Constituinte Decorrente Municipal criado em 1988. O fato de incluir o Município como ente federado é uma importante conquista do poder local ainda muito pouco explorada. Embora os municípios sejam entes federados, a repartição de competências e de recursos ainda é imperfeita e deve avançar.
Uma reforma constitucional que venha fortalecer nossa democracia e nosso federalismo é necessária e pode ser feita. A Constituição brasileira no artigo 60 parágrafo 4° dispõe que é vedada emenda à Constituição tendente a abolir a forma federal, entre outros princípios fundamentais da República. O que se pode entender por emenda tendente a abolir a forma federal? A emenda tendente a abolir a forma federal é aquela que centraliza mais poderes, recursos e competências. Uma emenda que venha descentralizar mais recursos, poderes e ou competências é plenamente possível e desejável.
O Brasil é um Estado federal centrífugo. Isto significa que nosso estado federal surgiu de um Estado Unitário na Constituição do Império de 1824 e artificialmente construiu uma união a partir de nossa Constituição Republicana de 1891. O movimento centrífugo demonstra o caminho histórico que parte de um modelo centralizado para um modelo descentralizado de organização territorial. Este modelo federal é diferente do modelo clássico que surgiu nos Estados Unidos, onde ocorreu um processo histórico de união. Nos Estados Unidos após a independência das 13 colônias em 1776 estas se transformaram em Estados soberanos que posteriormente formaram uma Confederação e só após 11 anos foi criada a Federação. Isto mostra um caminho inverso do nosso Estado Federal, uma vez que ocorreu um movimento centrípeto, em direção ao centro, buscando unir o que estava separado. Por este motivo o Estado Federal Norte-americano é muito mais descentralizado do que o nosso. Disto, conclui-se que o único movimento permitido em nossa federação é o movimento de descentralização (centrífugo) uma vez que o movimento oposto ameaça extinguir nosso federalismo, transformando-o, como no passado, em um mero federalismo nominal.
A reforma da Constituição é necessária para aperfeiçoar o nosso federalismo seguindo o caminho apontado pelo próprio constituinte de 87/88, redistribuindo para os Estados e Municípios competências legislativas concentradas com a União. Entretanto muitas mudanças podem ser feitas sem a necessidade de emenda constitucional. O artigo 22 parágrafo único da CF dispõe que a União, por meio de lei complementar aprovada pelo Congresso Nacional pode autorizar os Estados Membros a legislar sobre questões específicas das matérias de competência privativa da União. Isto significa que estas competências podem ser pontualmente delegadas para os Estados que poderão, por exemplo, legislar em matéria de direito penal, civil, processual e outras previstas no artigo 22. Esta pode ser uma forma de administrar competências de forma criativa e negociada, testando uma posterior descentralização definitiva de competências por meio de emendas.
Este livro procura oferecer subsídios para as reflexões sobre a reforma de nosso pacto federativo. Os conceitos e as idéias aqui desenvolvidas procuram organizar a discussão do tema e provocar debates que possam efetivamente contribuir para a evolução de nosso federalismo e da nossa democracia.
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