460- Federalismo - Livro - 11 - Federalismo simétrico e assimétrico

1.3.5. Federalismo Simétrico ou Assimétrico


José Luiz Quadros de Magalhães

Tatiana Ribeiro de Souza



O Federalismo simétrico busca o equilíbrio de um Estado Federal de fato assimétrico, onde os entes federados de mesmo nível (municípios entre si e estados membros entre si) têm as mesmas competências e se for o caso, o mesmo numero de representantes no Senado. Digo, se for o caso, pelo fato dos municípios, embora sendo entes federados, não tem representantes no Senado, mas tem entre si, as mesmas competências legislativas ordinárias, administrativas e constitucionais.

O federalismo assimétrico ocorre em Estados complexos que convivem com uma diversidade lingüística e étnica de especial complexidade histórica, como ocorre com o Canadá onde pessoas de cultura e idioma francês convivem com pessoas de cultura e idioma inglês, ou a Bélgica que dispõe de um Senado para representação das comunidades lingüísticas neerlandesa (flamenga); francesa e uma minoria alemã. Pela existência destas comunidades distintas que guardam muitas vezes rivalidades antigas, o Senado apresenta uma assimetria que procura responder ao peso populacional de cada comunidade, assim como o peso econômico algumas vezes. Portanto no federalismo assimétrico há um tratamento diferenciado em relação aos entes federados de mesmo nível que procuram acomodar diversidades étnico-culturais e ou econômicas.

No Brasil, embora convivamos com assimetrias reais que vão desde uma cultura rica e diversa até realidades econômicas muito diferentes, adotamos um federalismo simétrico do ponto de vista constitucional. Entretanto este nosso federalismo simétrico precisa ser aperfeiçoado.

Um problema já algum tempo detectado, e sempre denunciado, é o deficit de representação dos eleitores do sul e sudeste, devido aos números mínimo (oito) e máximo (setenta) de deputados federais por Estados, proporção na qual não cabe a diferença entre os Estados menos populosos e com menor eleitorado e os mais populosos e logo com maior eleitorado. Devemos lembrar que a representação dos Estados é feita no Senado enquanto a representação do povo ocorre na Câmara de Deputados. Logo é ao Senado que se impõe a lógica federal, no nosso caso de um federalismo simétrico, onde cada ente federado no mesmo nível tem as mesmas competências e representação no Senado.

Partindo desta premissa, podemos então compreender, que no nosso federalismo bicameral (existem Estados federais unicamerais como a Venezuela) não é necessário que os distritos eleitorais para fim de vinculação de votos de representantes e representados, sejam coincidentes com o território do Estado Membro, uma vez que os Deputados são representantes do povo enquanto os Senadores representantes dos Estados membros. Logo podem ser criados mais distritos eleitorais dentro do território da União que não necessariamente devam limitar-se ao território dos Estados, mas podendo inclusive ocorrer um distrito com identidade sócio-econômica e cultural que reúna parte do território de dois ou mais Estados. Assim poderíamos, por exemplo, ter 100 ou mais distritos, onde em cada um ocorreria uma eleição proporcional, como ocorre hoje, entretanto, não coincidente com o território dos Estados membros. Esta pode ser uma solução para o sério déficit representativo dos Estados membro do sul e sudeste em relação aos estados do norte e nordeste.

Outra solução é eliminar o numero mínimo e máximo de deputados por Estado por meio de uma emenda constitucional supressiva. Este é um grave problema pois ofende princípio constitucional fundamental da soberania popular e da igualdade jurídica. O voto de um cidadão não poder valer mais do que o de outro. Isto é inconstitucional e ocorre com a aplicação do artigo 45 § 1º da Constituição Federal, entulho herdado da ditadura militar. Entretanto a eliminação deste artigo não bastaria mas necessário também seria a modificação da Lei Complementar n. 78 de 30 de Dezembro de 1993 que estabelece em seu artigo primeiro o número máximo de deputados federais em 513. Do ponto de vista prático esta solução pode não ser possível uma vez não encontraria apoio na opinião pública um aumento no número de deputados federais. Outros aspectos da democracia representativa como a remuneração dos parlamentares e a limitação do numero de reeleições neste caso, também precisam ser debatidas com a sociedade civil. Outro argumento poderia ser levantado em nome dos Estados que perderiam em numero de representantes com esta medida: que os estados menos populosos perderiam com isto muita força no Congresso nacional. Esta questão, entretanto, é facilmente resolvida com a especialização do Senado e da Câmara, exigência para fazer com que o Senado cumpra efetivamente sua função de casa de representação dos Estados membro da federação.

O fato do Senado não funcionar efetivamente como Casa de representação dos Estados e sim como Casa essencialmente conservadora é um problema que deve ser enfrentado. A característica conservadora, que também caracteriza históricamente a função do senado, é caracterizada pela sua competência, a mesma da Câmara, e pelo mandato e forma de renovação dos seus membros, oito anos e renovação de 1/3 e 2/3 de quatro em quatro anos, o que significa que sempre haverá uma importante parcela da tendência eleitoral de quatro anos atrás, na nova legislatura, que pode ter, o que é comum em uma democracia madura, uma composição ideológicamente diferente da anterior.

O Senado, por sua característica conservadora, não pode ter, nunca, a mesma competência da Câmara. Em alguns sistemas bicamerais o Senado detêm apenas um poder de veto, tendo a Câmara a última palavra, em outros sistemas, todas as matérias tem obrigatoriamente início na Câmara, tendo a última palavra, mesmo o Senado participando ativamente do processo legislativo apresentando emendas.

O Senado na nossa federação, para cumprir a sua função de casa de representação dos Estados poderia ter, com as observações acima mencionadas, as seguintes competências:

1- Participar do processo legislativo apenas em matérias de interesse dos Estados membros, sendo as outras matérias votadas apenas pela Câmara ou então em sessão unicameral;

2- Participar com poder de veto de todo processo legislativo, tendo, entretanto, competência para iniciar o processo legislativo apenas em matéria de interesses dos Estados membros, sendo que neste caso teria sempre a ultima palavra;

3- Na hipótese de um Senado mais forte, para fortalecer os Estados mais fracos (do ponto de vista econômico e populacional), as matérias de interesse dos Estados membros (enumeradas constitucionalmente) devem começar e terminar no Senado, enquanto as outras matérias devem começar e terminar na Câmara, sendo possível, em todos os casos, a apresentação de emendas da Casa legislativa com função revisora.

Estas são algumas das hipóteses que podem resolver os equívocos causados pela incorreta interpretação da Constituição, uma vez que tem se aplicado regras em detrimento dos princípios constitucionais da igualdade, do sufrágio universal e da soberania popular, o que é comprometido pela regra mencionada do mínimo e máximo de representantes por Estados na Câmara, e o mais grave, pelo fato do Senado ter a mesma competência da Câmara, podendo iniciar o processo legislativo em assuntos que não são de interesse específico dos Estados membros, podendo, portanto, ter a última palavra em matéria que não seja de interesse especial dos Estados Membros, ou no sentido inverso, permitindo que a Câmara inicie e finalize o processo em assuntos de interesse especial dos Estados membros anulando com isto a simetria entre os Estados, buscada pela Constituição.