735- Artigo do Ministro Patrus Ananias - A cidadania requer bases amplas

A cidadania requer bases amplas

Reflexões sobre os (novos) direitos sociais – alimentação, assistência social, transferência de renda – no campo dos direitos fundamentais

Patrus Ananias[1]

A reflexão que proponho compartilhar neste artigo trata fundamentalmente do caráter dinâmico da construção dos direitos e de como devemos estar atentos às novas demandas que orientam esse dinamismo. Para isso, proponho dividir essa apresentação em dois momentos. Começarei por uma breve discussão formal sobre organização e classificação dos direitos com objetivo de contextualizar conceitualmente a discussão sobre o significado da incorporação de direitos considerados “novos” no campo jurídico-legal dos direitos fundamentais, como os direitos à alimentação, assistência social e transferência de renda. Essa contextualização informa a segunda parte da discussão, que incorpora o debate a partir de questões mais substantivas, pensando o impacto desses direitos na organização social e política da nação e quais são os desafios para dar efetividade a esses direitos. O objetivo é propor uma discussão sobre nossas responsabilidades diante da necessidade de perceber e incorporar as novas demandas que surgem na sociedade.

I.

Proponho organizar essa fala a partir de uma pergunta inicial: Podemos falar de uma nova geração de direitos fundamentais a partir dos novos direitos sociais? Paulo Bonavides, no seu alentado Curso de Direito Constitucional, trata dos direitos fundamentais da primeira, segunda, terceira, quarta e quinta gerações. Esse tema – geração de direitos – tem sido abordado por diferentes autores e estudiosos nacionais e estrangeiros e, com relação à primeira e segunda gerações, parece não haver maiores dúvidas ou controvérsias. Desenvolvidas, respectivamente, sob o manto da liberdade e da igualdade, estão bem acolhidas e explicitadas nas diferentes legislações nacionais democráticas, no Direito Comunitário europeu, nos acordos e tratados internacionais. Eles se encontram bem acolhidos também na doutrina e na jurisprudência.

O que provoca crescente reflexão e, às vezes, aquecidos debates nos arraiais do Direito é a prevalência que alguns ainda insistem em dar aos direitos e garantias individuais em detrimento dos direitos sociais, econômicos e culturais, como fez o constituinte brasileiro no inciso IV, § 4º., do artigo 60 da Constituição da República Federativa do Brasil[2].

No que se refere às posteriores gerações de direitos, ocorrem eventuais diferenças de enfoques, prioridades e omissões. Não faltam aqueles que preferem realçar a necessidade de se efetivar os direitos já reconhecidos em face da busca incessante de novos direitos.

Entre os novos direitos, Bonavides, em sintonia com outros autores, especialmente alemães, identifica na terceira geração cinco direitos sob o manto da fraternidade. São os direitos ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, de propriedade sobre o patrimônio comum da humanidade e o direito de comunicação. Na quarta geração estariam os direitos à democracia, à informação e ao pluralismo. Os direitos de quinta geração estão referenciados no conceito nucleador e expansivo da paz, ocorrendo sua trasladação da terceira para a quinta geração de direitos fundamentais.

Um bom ponto de partida para a compreensão dos direitos fundamentais é a Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela Organização das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948. Texto preciso e precioso, sintetiza em trinta artigos os acúmulos de um processo milenar de lutas, sofrimentos, lentíssimos avanços, conquistas milimétricas sobre a estupidez e a barbárie que a aventura humana foi registrando na sua peregrinação sobre a face da terra.

Os governos democráticos foram incorporando progressivamente as normas e os princípios do histórico documento. A Constituição brasileira de 1988, oriunda de um processo constituinte com destacada participação popular, acolhe o texto da ONU praticamente na sua totalidade e, em muitos aspectos, vai além, incorporando situações e direitos que emergiram após a Declaração. Está aí, a meu ver, o núcleo coesionador e irradiador dos direitos fundamentais, promovendo no plano constitucional e a partir daí em todo o ordenamento jurídico, o encontro entre os direitos individuais e os direitos sociais, econômicos e culturais, traduzindo a síntese notável que entusiasmou tantos espíritos lúcidos e sensíveis ao clamor dos pobres.

Jacques Maritain, que participou direta e ativamente da redação da carta foi um deles. No seu livro O Homem e o Estado, Maritain faz uma vigorosa defesa dos princípios filosóficos e jurídicos da Declaração, refutando aqueles que defendiam a incompatibilidade entre os direitos individuais e os direitos sociais. Para Maritain, a rigor, a Carta expressava filosoficamente um encontro mais profundo: o encontro da pessoa humana e da comunidade, baseado nos princípios do personalismo-comunitário com o objetivo de superar os extremos do individualismo e do coletivismo.

No Brasil tivemos, entre outros, Edgar de Godoi da Mata-Machado aplaudindo, na sua obra Contribuição ao Personalismo Jurídico, o fato de a Declaração ter respondido afirmativamente à pergunta: devem os direitos sociais, econômicos e culturais incluir-se entre os direitos fundamentais do homem? E ele, um devotado à causa da liberdade e da dignidade humanas, faz enfática defesa do Direito Social, vale dizer, do Estado Social, dissociando-o dos legados autoritários ou totalitários do Estado Novo, do fascismo, do nazismo, do estalinismo.

Há uma relação evidente entre a segunda geração de direitos e os direitos sociais agora emergentes mais diretamente voltados para os pobres e os excluídos. A abordagem intersetorial entre as políticas públicas sociais e as normas jurídicas que lhes dão suporte, validade e eficácia, impõem uma visão integrada desses direitos. Há uma complementaridade entre eles. Acresce ainda o fato de que, em países europeus (especialmente os escandinavos), no Canadá e em países que viveram a experiência do comunismo, esses direitos foram de alguma forma expressos ou tacitamente incorporados no Direito Positivo. Por outro lado, o reconhecimento formal em uma perspectiva mais universalizante desses novos direitos tem ocorrido com maior força nos últimos anos. E é importante salientar o papel relevante e até mesmo precursor que o Brasil cumpriu e vem cumprindo nesse processo.

Quando ministro do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, vivi uma experiência bem elucidativa a esse respeito. Fui convidado a falar na Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre as políticas sociais implantadas no Brasil, com ênfase especial no Programa Bolsa Família. Depois, em conversa com doutores e técnicos da OIT, fui informado de que eles estavam empenhados em articular o Direito do Trabalho com esses novos direitos sociais. Na visão deles, que acolho plenamente, um trabalhador desempregado ou que esteja recebendo salários aquém das suas necessidades e das necessidades de sua família, não perde o seu estatuto e a sua dignidade de trabalhador. Por isso, as políticas de renda básica de cidadania ou de complementação de renda estão integradas com os objetivos do Direito do Trabalho e da Seguridade Social. Interessa à OIT que as pessoas tenham assegurado o direito ao trabalho digno. Assim, a rede de proteção e promoção social, juridicamente constituída, ajuda a combater o trabalho infantil, a exploração sexual, o trabalho escravo, enfim, o trabalho fora e aquém dos marcos da legislação trabalhista, sindical e previdenciária. As políticas públicas sociais garantem ao trabalhador, especialmente aos trabalhadores mais pobres e não organizados, um mínimo de poder de negociação para que não se submetam a situações vexatórias e degradantes.

II.

Mais importante do que discutir se esses direitos emergentes integram e ampliam os direitos sociais, econômicos e culturais, ou se constituem uma nova geração de direitos é trabalhar na perspectiva de sua efetivação. Dentro da velha e boa orientação distinguir para unir, prefiro trabalhá-los à parte até mesmo para que possam ser melhor identificados, consolidados e protegidos. O direito é um todo que se integra e complementa. Mas as partes, sobretudo as partes mais frágeis e iniciantes, merecem um cuidado especial, tanto no ponto de vista teórico, quanto do ponto de vista prático.

O importante é que os novos direitos estão se impondo no ordenamento jurídico de diferentes países. Isso tem acontecido sobretudo entre os países em desenvolvimento, preocupados em articular políticas específicas para os pobres e excluídos, cuidando dos direitos daqueles e daquelas que historicamente foram privados de ter direitos: os sem comida, o sem terra, os sem teto, os sem renda, os sem acesso aos bens da educação, da saúde, da cultura, do trabalho, do lazer, da comunicação, da informação.

Mas os novos direitos não abrem todas as portas pelo movimento mágico. Ao contrário, são direitos pontuais que refletem pequenos avanços e conquistas duramente conquistados e sempre expostos aos riscos de retrocessos. Não há facilidades no caminho emancipatórios dos pobres. Daí a importância de cada posto conquistado. Daí a necessidade de que conversemos, então, sobre esses novos direitos que estão agora sendo acolhidos no ordenamento jurídico brasileiro e estão na agenda de muitos outros povos e países.

Comecemos pelo direito humano à alimentação adequada com regularidade, qualidade e quantidade necessárias à sobrevivência das pessoas. Este direito essencial, pressuposto de todos os direitos relacionados com a vida e a cidadania, foi previsto no artigo XXV da Declaração Universal dos Direitos Humanos. No entanto, não foi acolhido na Constituição de 1988, numa de suas raras omissões em relação ao texto da ONU. Ficou, assim, formalmente excluído do ordenamento jurídico brasileiro. Prevaleceu o sentimento arcaico, dominante até há pouco tempo, de que a comida dos pobres estava afeita ao campo da caridade, da boa vontade, da filantropia, não dos direitos.

Aos poucos foi-se impondo a compreensão de que a alimentação das pessoas não pode depender da boa vontade de terceiros, por mais que devamos estimular atos de compaixão e solidariedade. Essa compreensão se alimentou de heranças importantes presentes na história de nosso pensamento político. Resgatemos Josué de Castro, com as suas obras, notadamente Geopolítica da Fome e Geografia da Fome, admiravelmente científicas, mas tocadas pelas dimensões da sensibilidade, do humanismo e da indignação. Elaboradas nos anos 40 e 50 do século passado, deixou um forte legado político e social incorporado por várias gerações de brasileiros.

Herbert de Souza, o nosso Betinho, mobilizou por muito tempo a consciência nacional na luta contra a fome e pelas ações eficazes em favor dos direitos que asseguram a vida e a cidadania. Lembremos também a contribuição de escritores e poetas. O pungente Vidas Secas, de Graciliano Ramos; o menino personagem de José Lins do Rego que tinha os olhos mortos, parados de forme; as vidas severinas de João Cabral de Melo Neto, dentre tantas pérolas literárias.

Em 2006 aprovamos, com destacada participação e empenho do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan)[3]. Foi uma experiência marcante. Era ano eleitoral de eleições gerais, nacional e estaduais e o Congresso Nacional aprovou a lei em menos de dez meses, num processo que transcendeu disputas e maiorias, ocorreu por consenso, por unanimidade. Em 4 de fevereiro de 2010 foi aprovada a Emenda Constitucional nº 64, incluindo a alimentação entre os direitos sociais fundamentais – artigo 6º da Constituição[4].

Conseguimos estabelecer uma rede de programas e políticas públicas, uns juridicamente normatizados, outros ainda carecendo de maior regulamentação jurídica. Foram estruturados programas voltados para a produção de alimentos, como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Tivemos também ações voltadas para facilitar o acesso à alimentação, como os restaurantes populares, as cozinhas comunitárias, os bancos de alimentos, os programas de apoio à agricultura urbana, programas agroecológicos, com objetivo de dar eficácia à norma constitucional e às normas infraconstitucionais.

O direito à assistência social, também previsto no artigo XXV da Declaração, foi acolhido no texto constitucional de maneira mais específica nos artigos 203 e 204. A assistência social é ainda expressamente mencionada no artigo 194, vinculada à saúde e à previdência na perspectiva ainda não realizada da seguridade social. Encontramos também normas que incidem sobre a temática mais ampla de assistência nos artigos 226 a 232. Se os índios foram contemplados nos artigos 231 e 232, as comunidades quilombolas, naquele momento, tiveram uma passageira referência no artigo 68 das Disposições Constitucionais Transitórias. Vieram depois a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA); Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS); Lei nº 10.741, de primeiro de outubro de 2003 (Estatuto do Idoso); Lei nº 12.228, de 20 de julho de 2010 (Estatuto da Igualdade Racial);  Lei 12.435, de 6 de julho de 2011 (Lei do SUAS).

As políticas públicas de transferência (ou complementação) de renda têm as suas origens na lei complementar nº 111, de 6 de julho de 2001, que dispõe sobre o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, na forma prevista nos artigos 79, 80 e 81 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; na Lei 10.741 de primeiro de abril de 2001, que cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Educação – Bolsa Escola; a Lei 10.835, de 8 de janeiro de 2004, que institui a Renda Básica de Cidadania.

O programa Bolsa Família foi criado por meio de Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, convertida na Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Este é um programa que foi duramente questionado, especialmente nos dois primeiros anos de sua existência. Mas a pergunta que se coloca é a seguinte: o Estado tem o dever de assegurar recursos financeiros às pessoas desprovidas de renda ou que a tenham abaixo de suas necessidades? Considerando que a renda, especialmente no contexto da sociedade capitalista, é essencial para assegurar o acesso a outros direitos, inclusive o ao direito fundante que é o direito à segurança alimentar e nutricional, podemos extrair da pergunta as necessárias consequências. A omissão do Estado pode ser a sentença de morte para milhares, milhões de pessoas, famílias, comunidades inteiras – como no caso de comunidades indígenas, quilombolas miserabilizadas. Além de assegurar o acesso a direitos e bens e serviços básicos, os direitos em que se fundam as políticas de renda de cidadania apontam para um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, previsto no inciso III do artigo 3º:  erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais.

A legislação de muitos países, como é o caso da Áustria que conheci diretamente, estabelece um valor mínimo de renda pessoal e familiar. Quando a renda fica aquém desse mínimo, o Estado, sem maiores burocracias, aporta o recurso necessário para complementar a renda. Essa prática, se tem uma dimensão humanitária, social, ética, tem também um aspecto prático e econômico: manter o poder de compra de pessoas e famílias e com isso assegurar a boa dinâmica da economia.

Outro ponto importante: estamos falando de políticas públicas, políticas de Estado e não de governos, assentadas em direitos e deveres, assegurados na norma e no ordenamento jurídico. Por isso, têm um caráter de permanência. Isso conflita com a pressa daqueles que transformaram a cobrança pelas portas de saída no seu grande mantra. E então, os pobres, que custaram tanto a começar a entrar no campo dos direitos de cidadania, já ouvem os gritos para que não se demorem.

Não há dúvidas sobre a importância de políticas e ações voltadas para promover a inclusão produtiva e emancipação social e econômica das pessoas, famílias e comunidades. Mas não podemos deixar de considerar a complexidade do problema da pobreza e da exclusão e que nos impõe questões importantes para refletir.

Temos de pensar, por exemplo, que mesmo nas sociedades socialmente mais desenvolvidas teremos sempre pessoas, famílias e, as vezes, comunidades inteiras fragilizadas momentânea ou por períodos mais duradouros. Se excluirmos as questões relacionadas com as injustiças e desigualdades sociais, teremos as vítimas, provisórias ou perenes, da própria condição humana. São pessoas em desacertos consigo mesmas e com a sociedade, portadores de sofrimento mental, famílias desestruturadas ou em crise, as seduções das drogas e do alcoolismo, pessoas com deficiência, conflitos culturais envolvendo comunidades e emigrantes.

Em países como o Brasil, com a dívida social enorme que carregamos, não podemos ter ilusões. Temos 10% de analfabetos; pessoas que nunca foram a uma escola, que literalmente não sabem ler. Essas pessoas muito dificilmente – quase impossível – vão ter oportunidades de emprego e de trabalho. Os programas legais de transferência de renda como o Bolsa Família visam quebrar o ciclo geracional da pobreza. Buscam garantir a vida aqui e agora dos pais e avós que não tiveram no passado direitos e oportunidades básicos e investir, do ponto de vista da expansão existencial, nos filhos e netos.

Mais do que isso, importa também definir o modelo e o alcance das políticas sociais. Se é urgente combater a miséria e a pobreza absoluta, penso que devemos também combater a pobreza relativa, reduzir progressivamente as desigualdades sociais, caminhar com determinação na busca de uma sociedade que assegure efetivamente a todos um patamar comum de direitos e oportunidades. Nessa perspectiva de assegurar sempre – com ou sem trabalho – uma renda digna para todas as pessoas e famílias, e sempre considerando as situações de crise e dificuldades, seguramente teremos muitos anos de políticas de renda de cidadania no Brasil.

É hora de estabelecer uma linha divisória: direitos não se confundem com ações assistencialistas ou paternalistas. É a esse processo que devemos estar atentos para que todos os fundamentos da cidadania estejam legal e juridicamente amparados, de modo a acolher todo o povo brasileiro na formulação e implantação do grande projeto nacional que traduza o preceito que cantamos no Hino Nacional: “dos filhos deste solo és mãe gentil”. Podemos acrescentar: mãe e pai gentis a cuidar com carinho dos quase 200 milhões de brasileiras e brasileiros e tantos quantos forem no futuro. Que todos sejam acolhidos na grande mesa da comunhão nacional.

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[1] Ex-ministro do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, é professor da Faculdade Mineira de Direito da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG). Mestre em Direito Processual pela UFMG e doutorando em Filosofia pela Universidad Complutense de Madrid.

[2] “Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I- de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II- do Presidente da República, III- de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação , manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. [...]§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: [...] IV- os direitos e garantias individuais”.

[3] Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006

[4] Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.