477- Federalismo - Livro -25 - Final - conclusões

CONCLUSÕES

Livro Federalismo

José Luiz Quadros de Magalhães

Tatiana Ribeiro de Souza

A Constituição de 1988 restaurou a federação e a democracia, procurando avançar na direção de um novo federalismo centrífugo, simétrico e de três esferas. Entretanto, embora inovando de um lado, manteve ainda um número grande de competências destinadas à União em detrimento dos Estados e Municípios, fazendo com que tenhamos ainda um dos Estados federais mais centralizados do mundo.

A compreensão do nosso federalismo como federalismo centrífugo é de fundamental importância para sua leitura constitucionalmente correta e para que se exerça uma leitura constitucionalmente adequada das regras infraconstitucionais, assim como um correto controle de constitucionalidade, coibindo contratos, medidas provisórias, atos administrativos e emendas inconstitucionais centralizadoras. A centralização é um caminho proibido para nosso Estado Federal, pois tendente a abolir a nossa forma federal (centrífuga), limite material expresso ao poder de emenda à Constituição e, logo, restrição a qualquer ação contrária à forma federal centrífuga. Não é necessário lembrar que se uma emenda centralizadora (logo, tendente a abolir a forma federal) é  inconstitucional, inconstitucional também será qualquer outra medida nesse sentido.

Dessa forma, o reflexo desta compreensão ocorre, por exemplo, na leitura correta das limitações materiais previstas no art. 60, § 4º, quando dispõe que é vedada emenda tendente a abolir a forma federal. Alguns autores referem-se a este dispositivo como cláusula pétrea. Não acreditamos que essa terminologia seja a mais adequada para nomear as limitações materiais do poder de reforma na atual Constituição, uma vez que não estamos nos referindo às cláusulas imutáveis, mas, sim, a cláusulas não modificáveis em certo sentido. No caso específico da vedação de emendas tendentes a abolir a forma federal, essa limitação só pode ser compreendida a partir do sentido do nosso federalismo, no caso um federalismo centrífugo.

Isso quer dizer que:

            a)         O art. 60 não veda emendas sobre o federalismo, mas emendas tendentes a abolir a forma federal;

            b)         ao vedar emendas tendentes a abolir a forma federal em um federalismo centrífugo, que tem um movimento constitucional em direção à descentralização, só serão permitidas emendas que venham aperfeiçoar o nosso federalismo, ou, em outras palavras, que venham a acentuar descentralização;

            c)         emendas que venham centralizar, em um modelo federal historicamente originário de um Estado unitário e ainda bastante centralizado, são vedadas pela Constituição, pois tenderiam à extinção do Estado federal brasileiro. Centralizar ainda mais o nosso Estado Federal significa transformá-lo de fato em um Estado unitário descentralizado;

            d)        logo, qualquer emenda que centralize mais competência na União é inconstitucional e deve sofrer o controle de constitucionalidade;

            e)         finalmente, o modelo centrífugo (federalismo que tende constitucionalmente à descentralização) é princípio constitucional que se impõe não apenas ao Legislativo e ao constituinte derivado, mas também a toda a atuação dos poderes da União e, obviamente, também ao Executivo.

Podemos concluir que toda e qualquer atuação do Legislativo e do Executivo da União que tenda a centralizar competências, centralizar recursos, centralizar poderes, uniformizar ou padronizar entendimentos direcionados aos Estados-Membros e/ou municípios, é conduta inconstitucional e deve ser combatida, além de não ser de observância obrigatória para os Estados e municípios, pois inconstitucional.

Para nós, no Brasil, que não vivemos um Estado Social efetivo capaz de oferecer saúde, educação e previdência de qualidade, e para todos, o caminho para a inclusão e a efetiva participação do nosso povo como cidadãos é o da fragmentação coordenada do poder, a descentralização radical de competências, fortalecendo os Estados e, principalmente, os municípios, assim como tornando permeável o poder, com a criação de canais de participação popular permanentes, como os conselhos municipais, o orçamento participativo e outros mecanismos de participação, assim como o incentivo permanente à organização da sociedade civil e o fortalecimento dos meios alternativos de comunicação, como as rádios, jornais e televisões comunitárias, que são muito mais democráticos que os canais comerciais e devem ter acesso a sinais abertos. Podemos construir uma democracia social e participativa a partir do poder local.

No Brasil, menos de um ano depois da promulgação da Constituição democrática e social de 1988, assistimos ao início do desmonte da nova ordem econômica e social prevista pela Constituição. Nesse mesmo momento, como suporte teórico do desmonte do Estado social, cresceu a crítica simplificadora proveniente do pensamento neoconservador travestido de neoliberal e ratificado por parte “nova esquerda” (como o novo trabalhismo de Tony Blair). Essa crítica ao Estado social que vem dar suporte ao seu desmonte aponta o caráter assistencialista como gerador de um exército de clientes que se amparam no Estado, não mais produzindo, não mais criando, enfim, o Estado social de caráter autoritário, por retirar espaços de escolha individual, é gerador de não-cidadãos, ao incentivar as pessoas a viverem dependentes do Estado. Essa crítica toma um problema pontualmente localizado no tempo e no espaço como regra para explicar a crise do Estado social. O discurso recorrente dos críticos do Estado social é que este não deve sustentar os que não querem trabalhar, pois essa postura incentiva a expansão dos não-cidadãos e sobrecarrega os que trabalham e o setor produtivo com alta carga tributária. O pobre deve trabalhar para ter acesso àquilo que necessita, mas como não há trabalho para todos, (nem mesmo o trabalho indesejável e mal pago destinado a estes excluídos), aumenta a população carcerária. O Estado social assistencialista é substituído pelo Estado penal da era neoliberal. O criticado cliente do assistencialismo da segurança social foi transformado em cliente do sistema penal da segurança policial.

Nesse novo paradigma, a pobreza não decorre das barreiras sociais e econômicas, mas, sim, do comportamento do pobre. O Estado não deve atrair as pessoas a uma conduta desejável por meio de reconhecimento, mas deve punir os que não agem como o desejado. O não-trabalho passa a ser um ato político que exige o recurso à autoridade. O Estado social passa a ser visto como permissivo, pois não exige uma obrigação de comportamento a seus beneficiários. A direita conservadora mais reacionária e a autoproclamada vanguarda da “nova esquerda” dão eco a vozes como a de Charles Murray, que afirma que as uniões ilegítimas e as famílias monoparentais seriam a causa da pobreza e do crime e, por sua vez, o Estado social com sua política permissiva incentivava tais práticas. Além disso, a classe média produtiva se revoltava cada vez mais com a obrigação de pagar tributos para sustentar essas práticas. Os críticos do Estado social defendem cortes radicais nos orçamentos sociais e a retomada por parte da polícia dos bairros antes operários, hoje ocupados pelos clientes preferenciais do sistema social que tem de deixar de existir.

O resultado dessas políticas (tanto da direita conservadora como de uma pseudo “nova esquerda”) é conhecido nosso no século XXI: mais exclusão, mais concentração econômica, mais violência, mais controle sobre a sociedade, mais desemprego, menos Estado de bem-estar e mais Estado policial. O mais grave é o fato de que, ainda hoje, vozes que se dizem democráticas, continuam sustentando o mesmo discurso contra o Estado social, defendendo uma sonhada e desejável democracia dialógica construída pela sociedade civil livre, sem perceber que os novos excluídos estão fora do diálogo democrático, passando a fazer parte da crescente massa de clientes do sistema penal em expansão.

Para exemplificar a mentira ideológica que vivemos, ouvimos durante a campanha presidencial francesa em Abril e Maio de 2007, críticas ao Estado Social francês, afirmando que este deve França, assim como nós, devemos adotar o modelo norte-americano de desregulamentação e desconstrução da segurança social com menos direitos sociais, pois este modelo é mais rico e dinâmico. Entretanto, ninguém parece enxergar que a expectativa média de vida na França é maior que nos EUA; que a mortalidade infantil na França e menor que nos Estados Unidos; que a criminalidade na França é menor que nos Estados Unidos; e que, embora o percentual de desempregados na França seja maior que nos EUA, se a França começar a prender todos os negros, pardos e imigrantes, como fazem os EUA, o índice de desemprego também irá cair.

Importante notar que hoje no mundo há uma forte sociedade civil que hoje se organiza em nível local e global e se comunica, organiza e age local e globalmente, em muitas manifestações, resiste ao desmonte do Estado de direito, das conquistas dos direitos sociais e busca uma nova ordem econômica onde não haja exclusão econômica.

No Brasil, o caminho para a construção de uma democracia participativa e dialógica, de resistência ao desmonte do Estado social e democrático de direito passa pela questão local.

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OBSERVAÇÃO IMPORTANTE:   Alguns autores têm afirmado que a Constituição não é federal, mas da República, equívoco decorrente de uma incompreensão da teoria federal que tratamos em nosso livro Direito Constitucional, t. II. O Estado Federal (pessoa jurídica de direito público internacional) não se confunde com a União (pessoa jurídica de direito público interno, assim como os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios). A Constituição não é da União, mas da Federação, logo não é incorreto chamá-la de Constituição Federal ou Constituição da República. Na verdade, o que está incorreto é utilizar lei federal para todas as leis da União. As leis nacionais são as verdadeiras leis federais (decorrentes da competência privativa ou exclusiva da União com validade para todos os entes federados), enquanto as leis decorrentes da competência concorrente ou exclusivas ou privativas com aplicação apenas para a esfera da União deveriam ser chamadas leis da União. Desse fato decorre a confusão que originou e discussão equivocada de Constituição Federal ou Constituição da República. Na verdade, a Constituição de uma República Federal (ou República Federativa do Brasil) pode ser chamada sem medo de uma ou de outra forma. Só não pode ser chamada de Constituição da União, aí, sim, errado, diante do sentido que nossa Constituição dá a essa expressão.

476- Federalismo - Livro - 24 - reforma do pacto federativo

PARTE III

Reformas no Pacto Federativo de 1988

Jose Luiz Quadros de Magalhães

Tatiana Ribeiro de Souza

7- PROPOSTAS DE REFORMA FEDERAL EM CURSO NO CONGRESSO NACIONAL NO ANO DE 2007

A reforma tributária proposta pelo Governo Federal em 2003 foi identificada como Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 41, de 2003. O Deputado Virgílio Guimarães, no parecer apresentado perante a Comissão Especial, propôs que o Senado avaliasse a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional argumentando que isso pode representar um mecanismo adicional na proteção ao contribuinte. Nesta ocasião, o Deputado argumentou que este mecanismo segue instituições bem sucedidas em países “desenvolvidos” como ocorre na França com o “Conseil dês Impôts” da “Cour de Comptes” da França. O Senado poderia, assim, condenar exageros recomendando o atendimento a critérios de moderação e distribuição eqüitativa, avaliando, periodicamente, a funcionalidade do sistema tributário nacional, e de cada um de seus principais componentes em particular, bem como o desempenho das administrações tributárias, ocupando-se de processar administrativamente, e impor sanções dissuasivas, aos Estados que se desviassem do cumprimento regular das obrigações impostas pela nova normatização unificada do ICMS.

Após ter sido aprovada pela Câmara dos Deputados, a PEC nº 41, de 2003, chegou ao Senado Federal, onde foi identificada como PEC nº 74, de 2003. Nesta Casa, o inciso XV do art. 52 não sofreu qualquer alteração.

            Segue a redação da proposta:

Redação final da Proposta de Emenda à Constituição nº 74-A, de 2003 (Dispositivos que Retornam à Câmara dos Deputados)

.................................................................................................................

Art 5º. No primeiro ano de vigência do imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição, na forma dada por esta Emenda, o Senado Federal, observado o disposto no art. 52, XV, da Constituição, proporá revisão do Sistema Tributário Nacional, para vigência em 2007, especialmente:

I – alteração dos impostos e contribuições previstos nos arts. 153, IV, 155, II, 156, III, 195, I, b, 212, § 5º, 239 e 240 da Constituição, visando à simplificação e racionalização de suas cobranças e às suas transformações em tributos, sempre que possível, consolidados e incidentes sobre o valor adicionado;

II – estabelecimento de novo sistema de partilha federativa dos tributos, levando em conta, especialmente, as alterações referidas no inciso I.

Parágrafo único. A revisão prevista no caput deverá levar em consideração o disposto no art. 92 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

.................................................................................................................

Art. 7º O Senado Federal, em até cento e vinte dias contados da data da promulgação desta Emenda, encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei complementar, sob o regime de urgência constitucional, que instituirá política de desenvolvimento industrial com vistas a reduzir as desigualdades regionais, observadas, no mínimo, as seguintes diretrizes:

I – garantia de crescente recursos orçamentários para investimento em infra-estrutura nas regiões menos desenvolvidas;

II – regionalização do Orçamento-Geral da União de investimentos;

III – concessão de financiamentos com juros e prazos diferenciados e favorecidos, com a finalidade de incentivar a produção. [Grifos nossos.]

Na Câmara dos Deputados, os novos comandos constaram, inicialmente, da PEC nº 228, de 2004 que foi posteriormente desmembrada, visando celeridade na aprovação do aumento da participação dos estados na arrecadação da Cide-Combustíveis, resultando na EC nº 44, de 2004, sendo que os comandos relevantes passaram a integrar a PEC nº 255, de 2004.

O Deputado Virgílio Guimarães relator da matéria no âmbito da comissão especial correspondente, propôs novo desmembramento. As inovações principais passaram a constituir a PEC nº 285, de 2004 e as demais passaram a constituir a PEC nº 293, de 2004.

Outra iniciativa foi a aprovação do Requerimento nº 9, de 2007-CAE, do Senador Tasso Jereissati, requerendo a criação de subcomissão destinada a avaliar a funcionalidade do sistema tributário nacional e para tratar de matérias referentes à reforma tributária. A subcomissão criada será temporária, com prazo de seis meses.

A competência atribuída ao Senado Federal pelo art. 52, XV, da Constituição Federal, deve ser entendida dentro do sistema federal brasileiro não se admitindo, como conseqüência desta nova competência, fruto da Emenda Constitucional n. 42 de 19 de Dezembro de 2003, intervenções ou restrições na autonomia constitucional dos Estados Membro e Municípios. A tentação em intervir, fiscalizar, impor condutas aos entes federados é históricamente muito forte em nossa histórica federal, mas não é tolerada pela Constituição. É fundamental lembrar que toda mudança no sistema tributário decorrente desta nova competência deve seguir os principais constitucionais inafastáveis e imutáveis de busca de aperfeiçoamento do federalismo por meio da descentralização coordenada. Propostas no sentido de restringir competências dos Municípios e/ou dos Estados Membros; reduzir recursos ou competências administrativas e legislativas; prever intervenção ou punição de Estados e Municípios por parte da União, caracterizando subordinação destes entes com autonomia constitucional à União, devem ser analisados sempre com muito cuidado, pois em princípio ferem o movimento federal centrifugo, podendo caracterizar inconstitucionalidade da mudança proposta.

Sobre o federalismo fiscal existem as seguintes proposições tramitando do Senado Federal:

a)        PEC nº 10, de 2007, do Senador Renato Casagrande, que altera os critérios de repartição da parcela da arrecadação do ICMS devidas aos municípios;

b)        PEC nº 45, de 2006, do Senador Almeida Lima, que incorpora ao FPE e ao FPM valores atualmente distribuídos pela União a título de transferências voluntárias, bem como veda esse tipo de transferência;

c)        PEC nº 65, de 2005, do Senador Pedro Simon, que altera a parcela da arrecadação tributária destinada ao FPE, ao FPM e a programas de financiamento do setor produtivo;

d)       PEC nº 50, de 2005, do Senador Osmar Dias, que destina ao FPE e ao FPM parte da arrecadação das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico;

e)        PEC nº 66, de 2003, do Senador Pedro Simon, que inclui a metade sul do Estado do Rio Grande do Sul no rol de beneficiados pela parcela da arrecadação do IR e do IPI destinada a programas de financiamento ao setor produtivo;

f)         PEC nº 470, de 2001 (na Câmara dos Deputados), do Senador Ademir Andrade, que aumenta a parcela da arrecadação do IR e do IPI destinada a programas de financiamento do setor produtivo;

g)        PLS nº 29, de 2005 – Complementar, da Senadora Serys Slhessarenko, que restabelece a sistemática de distribuição do FPE prevista no Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 1966).

A PEC nº 228, de 2004, foi uma versão pouco modificada do texto da Reforma Tributária elaborado consensualmente na Câmara dos Deputados. É a PEC Nº 41, de 2003, originária do Poder Executivo, discutida exaustivamente durante sete meses na Câmara Federal, em seguida por mais dois meses no Senado Federal, ali renumerada como PEC nº 74, de 2003.

Conforme o Relator da proposição no Senado Federal, o Senador Rornero Jucá, aproximadamente oitenta por cento do texto final da Câmara dos Deputados foi preservado, sendo que as contribuições do Senado representaram o aperfeiçoamento de cerca de vinte por cento daquele texto.

A maior parte do texto normativo aprovado pela Câmara veio a ser ratificado pelo Senado sem alterações. Um grupo desses dispositivos normativos confirmados pela Casa Revisora pôde ser desmembrado do texto e encaminhado à promulgação, corporificando a Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003. Um segundo grupo de dispositivos, embora confirmados sem alteração na Casa Revisora, retornou em razão de não estar estruturado de maneira avulsa ou independente, isto é, em virtude de conter proposições normativas conectadas com outras que foram objeto de alteração. Por fim, um pequeno grupo de dispositivos constitui a contribuição original do Senado ao processo de aperfeiçoamento da. Reforma Tributária.

Importante lembrar que os dispositivos do texto básico da Constituição estão armazenados no interior do art. 1º da PEC, os dispositivos do ADCT se encontram nos arts. 2º e 3º da PEC, e os arts. 4º a 7º da PEC enfeixam cláusulas intertemporais, de vigência e de revogação. Conforme relatório do Senador Osmar Serraglio do PMDB do Paraná, em 29 de janeiro de 2004, com a renumeração efetuada na peça final elaborada pelo Senado, os dispositivos do ADCT ficaram todos reunidos no art. 2º da PEC , as normas de transição para a nova sistemática do ICMS ficaram enfeixadas no art. 3º, o mecanismo de ressarcimento de perdas com a transição passou para o art. 6º, os dispositivos intertemporais ficaram alojados nos arts. 4º e 8º, os arts. 5º e 7º incorporaram incumbências do Senado, respectivamente, de propor revisão do sistema tributário nacional para vigência em 2007, tendendo a uma consolidação das incidências sobre o valor adicionado, e também de propor a instituição de uma política de desenvolvimento industrial, e a cláusula revogatória passou para o art. 9º da PEC.

Vamos analisar alguns dos dispositivos mais relevantes levando em consideração as discussões já realizadas sobre o Pacto Federativo.

Os dispositivos a seguir se referem ao texto básico da Constituição, contidos sob o art. 1º da PEC:

1) Art. 34, V, c. Mantido. Prevê hipótese de intervenção nos Estados que retiverem indevidamente parcela de ICMS de que outro seja titular.

*Aumenta hipótese de intervenção federal.

2) Art. 36, V. Mantido. Define a iniciativa que condiciona a intervenção acima referida.

3) Art. 37, XXII. Promulgado. Incrementa garantias, profissionalização e entrosamento das administrações tributárias das três esferas políticas.

4) Art. 52, XV. Promulgado. Dá incumbência ao Senado para ocupar-se da avaliação da funcionalidade do sistema tributário e do desempenho das administrações tributárias.

*Desde que não represente intervenção da União na autonomia local.

5) Art. 61, § 3º. Mantido. Estende a iniciativa de lei complementar, no caso daquela que deva regulamentar o ICMS, também a um terço dos Governadores de Estados ou do DF ou a mais de metade das assembléias legislativas estaduais ou câmara distrital.

 * Este dispositivo representa uma inovação que fortalece os governos e legislativos estaduais, mas que ao mesmo tempo reconhece uma certa precariedade do Senado como casa representativa dos Estados. Em alguns países, justamente para reforçar o Senado como Casa de Representação dos Estados Membros, os Senadores são integrantes dos governos estaduais, escolhidos pelos governos estaduais, este últimos eleitos democraticamente pelo povo do Estado Membro. A vinculação do Senador com o governo do Estado pode ser visto como requisito para uma efetiva representação dos interesses do Estado Membro no Senado.

6) Art. 100, § 1º. Introduzido pelo Senado. Flexibiliza os precatórios, limitando a obrigatoriedade de provisionamento a 2% da receita corrente líquida e permitindo o parcelamento do excedente em até 120 parcelas.

*Dispositivo que viola direitos dos cidadãos e por isto de constitucionalidade questionável.

7) Art. 105, III, d. Mantido. Atribui ao STJ competência final para dirimir controvérsias relativas ao ICMS.

* Se matéria constitucional não pode emenda retirar competência do Supremo Tribunal Federal, guardião constitucional da Constituição por força da vontade do constituinte originário.

8) Art. 146‑A. Promulgado. Autoriza a adoção, pela lei complementar, de diferenciações tributárias destinadas a coibir práticas anticoncorrenciais.

9) Art. 150, III, c. Promulgado. Enriquece o princípio da anterioridade com a noventena.

10) Art. 150, § 1º. Promulgado. Especifica o âmbito de aplicação da noventena e estende o âmbito de aplicação da anterioridade.

11) Art. 150, § 6º, Mantido. Mero ajuste de redação à nova normatização do ICMS.

12) Art. 152-A. Mantido. Enfatiza a proibição de os Estados e DF desbordarem dos parâmetros da regulação federal do ICMS.

13) Art. 153, § 3º, IV. Promulgado. Autoriza expressamente o legislador a regular a desoneração do IPI sobre bens de capital.

14) Art. 153, § 4º, I, II e III. Promulgado. Trata do ITR (imposto territorial rural), que passa a ser imperativamente progressivo e cuja administração e arrecadação poderá passar para os municípios que assim optarem mediante convênios.

15) Art. 153, § 4º, IV. Introduzido pelo Senado. Constitucionaliza hipóteses ambientais de não incidência do ITR.

16) Art. 155, § 2º, IV. Mantido. Incrementa o quorum para três quintos, e inclui iniciativa de um terço dos governadores, nos requisitos da resolução do Senado que estabelece alíquotas do ICMS.

17) Art. 155, § 2º, IV, a. Mantido. Estabelece alíquota máxima de 25 % no âmbito do ICMS.

18) Art. 155, § 2º, IV, b. Mantido. Introduz o conceito de "alíquota de referência" para determinar a parcela do ICMS devida ao Estado de origem.

19) Art. 155, § 2º, V. Mantido. Prevê alíquotas uniformes do ICMS em todo o País, em número máximo de cinco.

* Como ocorre repetidas vezes, questões que deveriam ser deixadas para a regulamentação no âmbito estadual e municipal são cuidadas pelo poder constituinte derivado da Constituição Federal que pertence ao legislativo da União. Não se trata de inconstitucionalidade mas de manutenção de um tendência de descentralização muito tímida, onde o movimento político centrípeto tem força ainda expressiva diante das forças descentralizadores centrífugas. O federalismo de concorrência, entretanto, tem sido um mal para o nosso país, e para eliminar os mecanismo concorrenciais negativos e estabelecer um federalismo de cooperação é necessário manter firme um centro constitucional uniformizador, o que obvio reduz o campo de ação, nesta questão dos entes federados.

20) Art. 155, § 2º, V, a. Mantido com alteração. O Senado excluiu a previsão de ratificação, expressa ou tácita, que a Câmara propunha que fosse feita por decreto legislativo dos Estados e DF, da afetação de mercadorias a alíquotas que incumbe ao órgão colegiado sucedâneo do CONFAZ, passando a submeter tal exercício de afetação à aprovação por resolução do Senado.

21) Art. 155, § 2º, V, b. Mantido com alteração. O Senado incluiu, entre os bens submetidos à menor alíquota, a energia elétrica de baixo consumo, às máquinas e implementos agrícolas, aos insumos agropecuários, inclusive material reprodutivo destinado ao melhoramento genético animal e vegetal.

22) Art. 155, § 2º, V, e. Mantido. Determina que, com exceção da menor alíquota, as demais não possam ser inferiores à alíquota de referência.

23) Art. 155, § 2º, V, d. Introduzido pelo Senado. Prevê que o órgão sucedâneo do CONFAZ possa baixar e restabelecer alíquotas do ICMS.

24) Art. 155, § 2º, V, e. Introduzido pelo Senado. Autoriza diferenciação de alíquotas do ICMS sobre hipóteses diversas de consumo de energia elétrica.

25) Art. 155, § 2º, VI. Regula o tratamento das operações e prestações interestaduais.

26) Art. 155, § 2º, VI, a. Mantido. Cálculo do ICMS.

27) Art. 155, § 2º, VI, b. Mantido. Parcela do Estado de origem, excluído o IPI.

28) Art. 155, § 2º, VI, e. Mantido. Parcela do Estado de destino.

29) Art. 155, § 2º, VI, d. Mantido. Nas hipóteses de menor alíquota o imposto pertence ao Estado de origem.

30) Art. 155, § 2º, VI, e. Mantido. A parcela do Estado de destino não suporta créditos por operações e prestações anteriores.

31) Art. 155, § 2º, VI, f. Mantido. Permite cobrança na origem conforme lei complementar.

32) Art. 155, § 2º, VI, g. Mantido. Forma de atribuição da parcela ao Estado de destino a cargo de lei complementar.

33) Art. 155, § 2º, VI, h. Mantido. Operação interestadual pressupõe saída efetiva do Estado.

34) Art. 155, § 2º, VI, i. Mantido com alteração. O Senado excluiu menção a "qualquer outra via" de transporte na definição do que é serviço de transporte interestadual.

35) Art. 155, § 2º, VI, j. Mantido. Explicita que as operações com gás seguem a regra geral.

36) Art. 155, § 20, VI, I. Introduzido pelo Senado. Faz um ajuste para a hipótese de adoção de um sistema de compensação origem­destino no âmbito do ICMS.

37) Art. 155, § 20, VIl. Mantido. Enuncia proibição genérica de favorecimentos no âmbito do ICMS, com exceções taxativas.

38) Art. 155, § 20, VIl, a. Mantido. Exceção para tratamento favorecido a microempresas e EPP (empresas de pequeno porte).

39) Art. 155, § 2º, VIII. Mantido. Impõe regulamentação única do ICMS, vedada norma autônoma estadual.

40) Art. 155, § 2º, IX, a. Mantido. Qualifica a incidência do ICMS sobre importados.

41) Art. 155, § 2º, IX, c. Mantido. Estabelece a incidência do ICMS sobre transferências interestaduais entre estabelecimentos do mesmo titular.

42) Art. 155, § 2º, X, a. Promulgado. Constitucionaliza a não incidência ampla do ICMS na exportação.

43) Art. 155, § 2º, X, d. Promulgado. Prevê a não incidência do ICMS sobre a radiodifusão.

44) Art. 155, § 2º, X, e. Introduzido pelo Senado. Explicita a não' incidência do ICMS sobre a TV por assinatura.

45) Art. 155, § 2º, XI. Mantido. Reduz a lei estadual a mera norma de repetição".

* Como visto até aqui a reforma não avança na descentralização e por vezes reduz competências do Estado o que é inconstitucional.

46) (Art. 155, § 2º, XII. Enumera as principais atribuições da lei complementar no âmbito do ICMS. As alíneas "a" a "o" enunciam o que cabe à lei complementar do ICMS)

47) Art. 155, § 2º, XII, f. Mantido, com ajuste de redação. Assegurar aproveitamento do crédito relativo a remessas para outros Estados e do crédito por aquisições destinadas ao ativo permanente.

48) Art. 155, § 2º, XII, g. Mantido com alteração. Dispor sobre competência e funcionamento do órgão colegiado integrado por representante dos Estados e do DF. O Senado incluiu representante da União no órgão colegiado, à semelhança do que já acontece atualmente com o CON FAZ.

49) Art. 155, § 2º, XII, I. Mantido. Prever sanções aos Estados e DF e seus agentes por descumprimento de regras da legislação do ICMS.

* Mais um dispositivo restritivo, que visa uniformizar a conduta dos entes federados. Devemos observar que a mudanças propostas, que por acaso beneficiem os entes federados na distribuição de recursos não muda a estrutura federal, pois não concede mais autonomia e responsabilidade e aumenta os mecanismos de controle e punição o que demonstra desconfiança diante da responsabilidade que a autonomia federal representa.

50) Art. 155, § 2º, XII, m. Mantido. Dispor sobre o processo administrativo e o órgão incumbido da repressão aos ilícitos praticados por autoridades públicas incumbidas da administração do ICMS.

51) Art. 155, § 2º, XII, n. Mantido. Definir a forma de exercício da sujeição ativa pelo Estado de destino.

52) Art. 155, § 2º, XII, o. Mantido. Prever sistema integrado de informações sobre operações e prestações e a obrigatoriedade das respectivas prestações.

53) Art. 155, § 2º, XIII. Mantido. Enumera as competências do órgão colegiado.

54) Art. 155, § 2º, XIIII, c. Mantido. Definir critérios para concessão de parcelamento.

55) Art. 155, § 2º, XIII, d. Mantido. Fixar formas e prazos de recolhimento do imposto.

56) Art. 155, § 2º, XIII, e. Mantido. Estabelecer critérios e procedimentos de fiscalização e controle da parcela devida ao Estado de destino na hipótese de operações ou prestações interestaduais.

57) Art. 155, § 6º. Mantido com alteração. Renumerado, na peça final do Senado, como § 70, 1 e 11. O Senado ressalvou a sobrevivência do ICMS no destino relativamente a operações com energia elétrica e petróleo, que a Câmara havia abolido.

58) Art. 158, lI. Promulgado. Ajusta a destínação da arrecadação do ITR à nova possibilidade de opção acima relatada, caso em que os municípios poderão embolsar 100%.

59) Art. 158, III. Mantido. Acrescenta o critério do local de registro do veículo ao critério existente, do local de licenciamento, como fundamento para a distribuição de 50% da arrecadação do IPVA aos municípios.

            As modificações propostas, algumas já aprovadas, demonstram o temor do federalismo que implica em conviver com a maior responsabilidade dos entes federados. A cultura federal ainda não contagiou boa parte dos membros do Congresso Nacional que ainda elogiam a moderação nas mudanças. Para construirmos um Estado Federal avançado, que contribua para o aprofundamento da democracia participativa e dialógica é necessário coragem e ousadia nas mudanças, o que parece distante da nossa realidade política contemporânea.

            A proposta de Emenda à Constituição n. 13 de 2003 que propõe a alteração do § 4° do artigo 18 da Constituição Federal que dispõe sobre a organização territorial, visa criar novos procedimentos de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios. A proposta contém duas alterações importantes, uma delas fortalece o legislativo estadual ao estabelecer a regulamentação do processo de criação de municípios não mais por meio de lei complementar federal conforme previu a Emenda Constitucional n. 15 de 1996, mas sim por lei complementar estadual. A Emenda n. 15, contrariando o processo de descentralização, de forma inconstitucional, negou aos Estados membros esta competência.

            A outra alteração parece um retrocesso de constitucionalidade duvidosa, ou ao menos de interpretação duvidosa. Na proposta de Emenda n.13 de 2003, parece haver a crença de que, ao trocar a expressão “populações dos Municípios envolvidos” por “população da área diretamente interessada”, o universo de pessoas envolvidas no plebiscito será reduzido. Acredito que esta interpretação é de constitucionalidade duvidosa, pois, reduz a participação popular, excluindo do debate público população que também tem interesse direto na questão. É obvio que, por exemplo, no caso de desmembramento, não só a população do distrito desmembrado que dará origem a um novo município tem interesse direto na questão, como também a população do município que perderá um distrito Ora, para a população deste município, a redução de recursos com a perda da área desmembrada, que em muitos casos reais, tem sido a área com maior arrecadação, pode representar empobrecimento entre outras conseqüências. Não me parece que a mudança da redação possa ter a força de excluir esta população. Entretanto isto dependerá da interpretação da pelo Judiciário e da argumentação oferecida nos processos de inconstitucionalidade que deverão ocorrer quando da realização destes plebiscitos.

475- Federalismo - Livro - 23 - o instituto da intervenção

6- O INSTITUTO DA INTERVENÇÃO NO FEDERALISMO BRASILEIRO

José Luiz Quadros de Magalhães

Tatiana Ribeiro de Souza

            Como vimos falando ao longo deste trabalho, o federalismo é uma forma de Estado caracterizada, principalmente, pela capacidade de auto-organização e autonomia política, legislativa e financeira das unidades subnacionais. Essas unidades, denominadas entes federados, mantêm relações entre si sem subordinação jurídica, pois cada uma (União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios) possui personalidade jurídica própria e competências legislativas e administrativas próprias. Mesmo quando os entes federados mantêm relações intergovernamentais, para desempenharem funções em cooperação técnica ou financeira, essas relações não são orientadas pela idéia de hierarquia, mas de especialização das atribuições.

            O instituto da intervenção é incompatível com a forma federal de Estado e, por esta razão, a Constituição de 1988 estabelece expressamente que a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, nem o Estado intervirá nos Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal. Exatamente porque a regra, nas relações intergovernamentais, é a da “não intervenção”, a Constituição de 1988 enumerou as situações de excepcionalidade em que se admite a intervenção. Ressalte-se que, em se tratando de exceções, a enumeração constitucional é taxativa, e não apenas exemplificativa, isto é, fora das hipóteses apresentadas no texto Constitucional não há que se falar em intervenção.

6.1. Intervenção da União nos Estados e Distrito Federal

            As hipóteses de intervenção da União nos Estados, no Distrito Federal e nos municípios de Território Federal, podem ser divididas em “intervenção espontânea” e “intervenção provocada” e boa parte dessas hipóteses tem como motivação a própria manutenção da forma federal de Estado. Esta é uma contradição semelhante a de fazer uma guerra para garantir a paz, pois a intervenção implica na quebra do princípio federativo, mas serve quase sempre para garantir a subsistência do mesmo.

            O que se pretende garantir, com as hipóteses de intervenção espontânea da União em algum Estados, no Distrito Federal, ou em município de território Federal é:

1-      a defesa da unidade nacional;

2-      a defesa da ordem pública ou

3-      a defesa das finanças públicas

A defesa da integridade nacional se garante por meio da intervenção que assegure a integridade nacional, impeça invasão estrangeira ou de uma unidade da federação em outra. Portanto, a se fala em “integridade nacional” nos referimos tanto à autonomia internacional da República Federal do Brasil, como à autonomia interna dos entes federados, e a ameaça a qualquer uma dessas dimensões da autonomia pode ensejar a intervenção da União.

A manutenção da ordem pública e da ordem nas finanças da unidade da federação, também pode ensejar o instituto da intervenção, por parte da União. No caso das finanças públicas, a serem preservadas, restringem-se as hipóteses de intervenção aos casos da suspensão do pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos e da não entrega aos municípios das receitas tributárias fixadas na Constituição Federal e nos prazos estabelecidos em lei.

Já os casos de “intervenção provocada” abrangem a solicitação de um dos Poderes nas unidades da Federação (para garantir seu livre exercício) e a requisição dos Tribunais Superiores, conforme a hipótese. As requisições dos Tribunais Superiores, para que seja decretada a intervenção, poderão ser feitas quando se pretender garantir o livre exercício do Poder Judiciário (requerimento do STF); a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial (requerimento do STF, STJ ou TSE) ou assegurar a observância dos princípios constitucionais inscritos no art. 34, VII, da Constituição Federal (requerimento do STF).

Os princípios constitucionais que podem ensejar o decreto de intervenção da União em Estado ou no Distrito federal (ou em município de território federal) estão enumerados no Art. 34, VII e são os seguintes:

a)      forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b)      direitos da pessoa humana;

c)      autonomia municipal;

d)     prestação de contas da administração pública direta e indireta e

e)      aplicação do mínimo exigido da receia resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

Atendidas as regras fixadas pela Constituição Federal quanto à iniciativa para o decreto de intervenção, proceder-se-á a fase judicial (nas hipóteses de iniciativa do Procurador Geral da República) ou a formalização do decreto presidencial. Uma vez publicado, o decreto de intervenção torna-se imediatamente eficaz. O decreto de intervenção deve, no entanto, especificar a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se couber, nomeará o interventor. Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal, conforme preceitua o art. 36 da Constituição Federal.

6.2. Intervenção dos Estados nos Municípios

            A intervenção nos municípios também é exceção ao princípio constitucional da “não-intervenção”, esculpido no art. 35 da Constituição Federal, e as hipóteses que configuram as exceções a este princípio estão limitadas à intervenção do Estado-membro ao qual o município integra ou à intervenção da União, quando se tratar de município de Território Federal.

            São basicamente quatro as hipóteses autorizativas de intervenção dos Estados-membros em seus respectivos municípios ou da União em Município de Território Federal quando:

1-      a dívida fundada deixar de ser paga (sem motivo de força maior) por dois anos consecutivos;

2-      não for feita a devida prestação de contas;

3-      não tiver sido aplicado a reserva mínima, constitucional, à educação ou à saúde; ou

4-      o Tribunal de Justiça der provimento à representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

Portanto, não se pode admitir, fora de tais hipóteses, a ingerência do Estado-membro nos municípios que o integram, pois o instituto da intervenção configura-se como situação excepcional na forma federal de Estado.

474- Federalismo - Livro - 22 - distribuiçao de competências

5- A DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NO FEDERALISMO BRASILEIRO

José Luiz Quadros de Magalhães

Tatiana Ribeiro de Souza

O Estado Federal brasileiro tem um modelo complexo de distribuição de competência. Os artigos 21 de 23 da Constituição Federal dispõem sobre as competências administrativas que se dividem em dois tipos: as competências administrativas comuns e exclusivas.

As competências administrativas comuns são exercidas simultaneamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios simultaneamente e sem hierarquia.

Uma grave confusão ocorre com freqüência na administração pública dos entes federados. Como já mencionado diversas vezes, não há hierarquia entre os entes federados. Logo, é óbvio, que o servidor municipal não está subordinado às normas administrativas estaduais, assim como o servidor estadual não está subordinado às normas administrativas da União.

Um problema comum no Direito brasileiro ocorre com os atos administrativos normativos. As normas administrativas não podem, jamais, ir contra a lei ou além da lei. Os regulamentos, regimentos, circulares, instruções normativas, decretos, podem, no máximo, explicitar a lei sem, entretanto, inovar ou contrariar o ato normativo do Poder Legislativo. O Poder Executivo pode normatizar, mas nunca legislar. Entretanto é muito comum a invasão da competência exclusiva do Poder Legislativo por parte de órgãos administrativos, o que constitui grave comprometimento do Estado de Direito. O inciso II do artigo 5º da Constituição Federal parece esquecido e deve ser lembrado:

“Art.5º ...

II- ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”

            Dispositivo que deve ser lido sob a observância do princípio constitucional da separação de poderes, restringe a ação normativa dos outros poderes, limitando a normatização administrativa ao ato de explicar sem criar.

            A inflação normativa de atos administrativos inconstitucionais e ilegais causa confusão ao servidor público que muitas vezes se vê diante de leis e atos normativos que contrariam leis, e que, por desconhecimento da lógica federal, se confundem no momento da aplicação da norma ao caso concreto. Uma norma administrativa da União só obriga servidores federais, nunca estaduais ou municipais. Da mesma forma, normas estaduais se aplicam aos servidores do Estado-membro e normas administrativas municipais se aplicam aos servidores municipais. Não há hierarquia entre estas normas, pois cada uma se restringe a sua respectiva esfera federal.

5.1. Competências Exclusivas e Privativas

            As competências administrativas exclusivas, previstas no artigo 21 da Constituição são competências indelegáveis e só podem ser exercidas pela União.

            De forma diferente, as competências legislativas se dividem em competências privativas, concorrentes plenas e suplementares e competências exclusivas.

            Neste ponto o nosso federalismo demonstra grandes problemas decorrentes da excessiva centralização de competências. Pela leitura do artigo 22 da Constituição percebemos que um grande número de competências legislativas pertencem à União como, por exemplo, legislar em matéria de Direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho.  Até mesmo em Estado regionalizados como o estado autonômico espanhol, as regiões autônomas costumam ter mais competências legislativas que os estados membros brasileiros. Embora a Constituição de 1988 seja apresentada por muitos como uma Constituição descentralizada, sem duvida ela é em relação a nossa história, mas fica muito distante se comparada com constituições de outros estados democráticos.

            As competências legislativas concorrentes, de forma diferente das competências exclusivas, podem ser delegadas na forma do artigo 22 parágrafo único da Constituição de 1988 que dispõe:

“Artigo 22 ...

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.”

            Portanto, enquanto as competências legislativas exclusivas são indelegáveis, as competências legislativas privativas podem ser excepcionalmente delegadas por meio de lei complementar.

5.2. Competências Concorrentes

            As competências legislativas concorrentes previstas no artigo 24 são também reveladoras de nosso federalismo ainda muito tímido, quando se trata de distribuição de competências para legislar.

            Como não há hierarquia entre os entes federados as competências legislativas constituem o grande desafio de nosso federalismo. Em primeiro lugar importante lembrar que a inexistência de hierarquia entre os entes federados faz com que uma lei municipal só possa ser revogada por outra lei municipal e jamais por uma lei estadual ou da União, assim como uma lei estadual só possa ser revogada por outra lei estadual e jamais por um lei municipal ou da União. É evidente que o mesmo se aplica à União.

            Entretanto, como temos diversas competências concorrentes, como, por exemplo, a legislação de direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico, é necessária a criação de regras de convivência que mantenham um sistema federal coerente. Assim, o artigo 24 dispõe que a União e Estado Membros, quando legislarem sobre as mesmas matérias, desempenharão funções distintas e não hierarquizadas. Sem dúvida este é um desafio para o nosso federalismo, questionado por alguns teóricos. Dispõe o artigo 24, parágrafos 1º a 4º, que, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. Entenda-se por normas gerais, princípios que condicionam a atividade legislativa estadual e municipal por força do artigo 30 inciso II.

            Desta forma, a União estabelece os princípios, os Estados as regras específicas aplicáveis a sua realidade, e os municípios as regras aplicáveis a sua realidade. Seria uma hierarquia ou uma reserva de competência de cada ente em um federalismo de cooperação? O fato de o Brasil ser o primeiro Estado federal de três esferas traz este desafio que devemos enfrentar.

            Os parágrafos 3º a 4º do artigo 24 ajudam a responder esta pergunta. Como não existe hierarquia entre os entes federados a lei municipal não se subordina à estadual e federal e a lei estadual não se subordina à federal. Assim, dispõe o parágrafo 3º que quando inexistir lei federal (lei da União) sobre normas gerais, os Estados exercerão competência legislativa plena (competência legislativa concorrente plena) para atender suas peculiaridades. A superveniência de lei federal sobre normas gerais, que, por acaso, venha se chocar com os dispositivos da lei estadual, não revoga, ou invalida a lei estadual, mas apenas a suspende. Assim a lei estadual, e todos os seus dispositivos continuam válidos e vigentes, tendo apenas sua aplicação suspensa, enquanto existirem princípios (normas gerais) que sejam incompatíveis com determinadas regras da lei estadual.

            Não há, portanto, hierarquia entre leis municipais, estaduais e federais. Se uma lei municipal contrariar lei estadual ou federal, ou se uma lei estadual contrariar lei federal, estaremos diante de inconstitucionalidade e não de ilegalidade.

            De outra maneira, a Constituição do Município (Lei Orgânica Municipal) se submete a Constituição do Estado e a Constituição Federal, assim como a Constituição do Estado Membro se submete a Constituição Federal, lembrando sempre que a Constituição Federal não é da União, como ente federado, mas sim do Estado Federal, ente soberano com personalidade de direito público internacional. Neste ponto estamos diante de um ponto ainda problemático da teoria constitucional do federalismo, criado pela inovação de nosso federalismo de três esferas.

5.3. Competências Comuns

            A Constituição Federal de 1988 estabeleceu apenas que as matérias do artigo 23 são de competência comum à União, ao Distrito Federal, aos Estados-membros e municípios, deixando para lei complementar posterior a definição do modo de exercício dessas funções administrativas. Segundo a Constituição, a lei complementar fixará as normas para a cooperação entre os entes federados, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Acrescentamos que a lei complementar poderá promover o referido equilíbrio por meio de sistemas cooperativos de base vertical ou horizontal, quando se tratar, respectivamente, de cooperação entre a União e os Estados-Membros; União e Municípios; Estado-membro e Municípios ou cooperação entre Estados-membros ou entre Municípios.

            Uma das competências comuns, previstas no artigo 23 da Constituição Federal é a “promoção de programas de moradia”. Quando o desenvolvimento desses programas envolver recursos e critérios fixados tanto pela União, como pelos Estados-membros e municípios, trata-se de sistema de cooperação de base vertical. Mas, quando os programas forem desenvolvidos por parcerias intermunicipais ou interestaduais, trata-se de sistema de cooperação horizontal. Ambos são admitidos para o exercício das competências comuns constitucionalmente previstas.

            Desta forma, todos os entes federados (a União, os Estados-membros e os municípios) possuem entre as suas prerrogativas, o dever constitucional de:

1.       zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

2.       cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

3.       proteger os documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

4.       impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

5.       proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

6.       proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

7.       preservar as florestas a fauna e a flora;

8.       fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

9.       promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

10.   combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

11.   registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direito de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; e

12.   estabelecer e implantar política de educação para a segurança no trânsito.

            Além das responsabilidades compartilhadas como competências comuns, entre os entes da federação, duas outras funções do município carecem do apoio técnico e financeiro da União e dos Estados-membros, por força da própria Constituição Federal (art. 30, VI e VII) são elas: a manutenção de programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental e a prestação de atendimento à saúde da população.

            Embora o ente federado responsável pela educação pré-escolar e de ensino fundamental e pela prestação de atendimento a saúde, seja o município, isto deve ser feito com o auxílio dos demais entes, sem o que não seria possível aos municípios atender a estas atribuições.

5.4. Competência Suplementar

            As funções legislativas municipais, tanto as exclusivas quanto as suplementares, estão intimamente ligadas à função de auto-gestão dos municípios, pois sem a capacidade de elaborar leis sobre determinadas matérias, não haveria gestão autônoma nos municípios.

            A capacidade municipal de elaborar leis pode ser compreendida em duas modalidades distintas da atividade legislativa: aquela em que apenas o município pode legislar, como é o caso da elaboração do Plano Diretor municipal, da instituição do IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbano), etc; e uma outra, a de suplementar a legislação federal e estadual já existente.

Desse modo, embora os municípios não tenham sido incluídos entre os que compartilham da capacidade de legislar sobre as matérias previstas no artigo 24 da Constituição Federal, a eles foi designada a capacidade de "suplementar a legislação federal e estadual no que couber" (art.30, II, CF).

            Poderíamos nos perguntar: por que os municípios não estão entre aqueles que podem legislar concorrentemente sobre determinadas matérias se depois lhes foi autorizado suplementar a legislação? Ocorre que, entre as matérias de competência concorrente, estão algumas que não cabem aos municípios, como é o caso do inciso XI, do artigo 24, que estabelece a competência de legislar sobre "procedimentos em matéria processual", o que não caberia aos Municípios pelo simples fato de não haver Poder Judiciário Municipal.

            Portanto, os municípios podem legislar suplementarmente às leis da União e dos Estados-membros em determinadas matérias, desde que não sejam competência exclusiva ou privativa daqueles, ou competências concorrentes que não tratem de questões municipais, isto é, "no que couber".

            Poder suplementar a legislação é apenas uma das prerrogativas dos municípios, que teve ampliado o seu campo de atuação a partir da Constituição de 1988. As competências municipais, além das que já foram anteriormente mencionadas, estão reunidas no artigo 30 da Constituição e se dividem entre competências legislativas e administrativas.

            As funções legislativas municipais, previstas no artigo 30 da Constituição Federal são a de suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, e a de legislar sobre assuntos de interesse local.